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政府性債務(wù)安全性或被高估

作者:胡祖銓 來源:中國證券報

日期:2014.01.27 閱讀:3241
  中國首次覆蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府的政府性債務(wù)審計上月揭曉。對于其中值得注意的問題,審計部門認為,主要是地方政府債務(wù)增長較快、部分地方和行業(yè)債務(wù)負擔(dān)較重,以及債務(wù)償還依賴土地出讓收入等,而在總體上債務(wù)風(fēng)險可控。
  
  風(fēng)險可控的一個佐證是負債率、債務(wù)率等指標(biāo)處于安全區(qū)間。不過,如果我們暫時不計債務(wù)期限,著重觀察政府負債及綜合財力情況,將職工養(yǎng)老保險債務(wù)負擔(dān)、財力的可使用性等考慮在內(nèi),則會得出另一番政府資產(chǎn)負債圖景。
  
  地方債務(wù)問題不可過于樂觀
  
  審計署公告顯示,截至2013年6月底,中國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元,負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬億元,可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.7萬億元,簡單加總合計30.3萬億元,比2012年底增加2.5萬億元,年化增長率18.05%。其中,中央政府性債務(wù)年化增長率8.43%,地方政府性債務(wù)年化增長率25.24%。
  
  債務(wù)風(fēng)險主要集中在地方政府層面。結(jié)合審計署2011年第35號審計公告對地方政府性債務(wù)情況的介紹,可以整理出1997-2013年地方政府性債務(wù)的基本情況。
  
  1997年以來,地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年較快增長,增速遠遠高于同期中央政府性債務(wù)增速和GDP名義增速。
  
  2010年后,地方政府性債務(wù)的膨脹并沒有得到有效控制,增速仍然高達20%以上。2013年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議首次將“防控債務(wù)風(fēng)險”單列為六大主要任務(wù)之一,從側(cè)面反映了目前債務(wù)形勢不容樂觀。
  
  2010年后,地方政府性債務(wù)的構(gòu)成情況發(fā)生明顯變化,負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占比有接近6.9個百分點的較大下降,與此同時,可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)占比則有接近8.7個百分點的較大提升。這反映了在地方政府性債務(wù)問題受到日益關(guān)注的情況下,地方政府不再簡單地、直接在合同條款上明確對融資平臺新借債務(wù)的擔(dān)保責(zé)任,而是更多地采取隱性擔(dān)保的方式。
  
  政府債務(wù)可能存在四個低估
  
  政府負債率(債務(wù)余額/GDP)方面,截至2012年底,根據(jù)或有債務(wù)償還概率計算的負債率為39.43%,簡單加總計算的負債率為53.51%,均低于國際通常使用的60%的負債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。政府債務(wù)率(債務(wù)余額/政府綜合財力)方面,截至2012年底,根據(jù)或有債務(wù)償還概率計算的債務(wù)率為113.41%,處于國際貨幣基金組織(IMF)確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍(90%-150%)之內(nèi),簡單加總計算的債務(wù)率為153.89%,略高于IMF參考值上限。政府外債與GDP的比率和逾期債務(wù)率都處于較低水平??傮w看來,全國政府性債務(wù)情況相對安全。不過,對政府債務(wù)負擔(dān)情況的判斷,當(dāng)前可能存在著四個低估,需要予以重視。
  
  一是政府性債務(wù)數(shù)據(jù)存在低估。此次公布的中央政府債務(wù)明細沒有包括養(yǎng)老金負債。養(yǎng)老金負債主要是指養(yǎng)老保險(放心保)制度轉(zhuǎn)軌時舊體制留下的養(yǎng)老保險債務(wù)負擔(dān),暫不考慮因人口結(jié)構(gòu)老齡化導(dǎo)致的隱性負債。2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶計賬額(即所謂空賬)高達26147億元,這部分債務(wù)屬于中央政府的顯性債務(wù)。如果包括在內(nèi),根據(jù)或有債務(wù)償還概率計算的負債率和簡單加總計算的負債率會升高5個百分點,分別達到44.43%和58.51%。
  
  二是政府綜合財力數(shù)據(jù)存在高估。根據(jù)審計公告給出的債務(wù)率數(shù)據(jù),可以倒推算出2012年政府綜合財力為180445.38億元。政府綜合財力主要包括公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入和社會保險基金收入。2012年,這四項政府收入分別是117253.52億元、37534.90億元、1495.90億元和28909億元,合計185193.32億元,與審計公告中使用的數(shù)值誤差不超過3%。在這四項政府收入中,統(tǒng)籌使用空間最大的是公共財政收入,其次是國有資本經(jīng)營收入和政府性基金收入。社會保險基金收入是與特定的社會保險支出相對應(yīng)的,統(tǒng)籌使用并用于償還債務(wù)的空間不大。因此,如果僅以公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入作為政府綜合財力,根據(jù)或有債務(wù)償還概率計算的債務(wù)率和簡單加總計算的債務(wù)率將分別拉升至130.94%和177.68%,將接近和大幅超過合理區(qū)間上限。
  
  三是債務(wù)負擔(dān)在資產(chǎn)價格高企時容易低估。實際上,債務(wù)負擔(dān)受資產(chǎn)價格影響較大,近年的高地價和高房價提高了政府持有的土地資產(chǎn)、國企資產(chǎn)價格,降低了債務(wù)負擔(dān)。國際經(jīng)驗顯示,在市場繁榮期,債務(wù)負擔(dān)雖然上升,但往往不是頂部,一旦資產(chǎn)價格下降,由于債務(wù)的名義值是不變的,而凈資產(chǎn)則會大幅縮水,從而債務(wù)負擔(dān)水平上升,導(dǎo)致去杠桿壓力加大。也就是說,如果目前的土地和房地產(chǎn)價格是虛高狀態(tài),未來將有較大幅度的下降,那么現(xiàn)在的政府債務(wù)負擔(dān)水平則被低估了。
  
  四是中央和省級財政還承擔(dān)著國有銀行儲蓄存款保險責(zé)任。政府融資平臺的債務(wù)只是政府的直接債務(wù),而由于我國沒有存款保險制度,一旦發(fā)生金融危機出現(xiàn)銀行倒閉,則需要政府對銀行的儲蓄存款承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任,這部分責(zé)任目前沒有考慮在政府債務(wù)之中。
  
  當(dāng)然,我國政府財政和資產(chǎn)規(guī)模遠大于世界上主要國家的平均水平,國際上通行的債務(wù)情況參考指標(biāo)只能作為評判我國政府性債務(wù)風(fēng)險程度的因素之一。鑒于我國政府擁有龐大的土地資產(chǎn)和國有企業(yè)資產(chǎn),同時政府性債務(wù)資金也相應(yīng)形成了一部分可變現(xiàn)、有收益的資產(chǎn),所以即使考慮上述債務(wù)低估和資產(chǎn)高估因素,全國政府性債務(wù)負擔(dān)仍處于相對安全的區(qū)間內(nèi)。只是,債務(wù)負擔(dān)快速上升的風(fēng)險仍須引起高度警惕。