稅收優(yōu)惠的門(mén)關(guān)了，又出現(xiàn)亂收費(fèi)；亂收費(fèi)的門(mén)關(guān)了，又出現(xiàn)土地出讓金；土地出讓金政策規(guī)范了，地方政府又想出了融資平臺(tái)。30年間，地方政府這一系列對(duì)策的根源是什么呢？
中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久。這次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別提出，將“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為一大任務(wù)單獨(dú)列出，稱(chēng)“把地方政府性債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序”，并把短期的應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期的制度建設(shè)兩者結(jié)合起來(lái)。這句話是化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)必須依循的線索。
我理解的短期應(yīng)對(duì)措施是針對(duì)當(dāng)前的地方政府債務(wù)的規(guī)模問(wèn)題而言。無(wú)論現(xiàn)在地方債務(wù)規(guī)模有多大，以中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃芎椭袊?guó)政府的財(cái)政實(shí)力。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，化解它并不是特別大問(wèn)題。關(guān)鍵的問(wèn)題是即便把當(dāng)前積欠下的地方政府債務(wù)全部清欠掉，由于產(chǎn)生政府債務(wù)的根源仍然在，還會(huì)不斷產(chǎn)生更多的難以控制的地方債務(wù)，這是大問(wèn)題。中國(guó)地方政府債務(wù)之所以發(fā)展到目前這個(gè)地步，原因有兩個(gè)：一是政府特別是地方政府的政績(jī)觀有問(wèn)題；二是政府財(cái)政體系不健全。兩者合并是導(dǎo)致目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的根源。
講到政績(jī)觀，大家都會(huì)想到“唯GDP論”。在過(guò)去的30年中，這個(gè)“唯GDP論”是以怎樣的形式演化到今天，并傳導(dǎo)到地方政府債務(wù)問(wèn)題上的呢？總結(jié)中國(guó)30年的發(fā)展道路，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主要?jiǎng)恿Α?BR>
地方政府之間主要競(jìng)爭(zhēng)的是招商引資、投資拉動(dòng)。30年來(lái)，地方政府在招商引資、投資拉動(dòng)上的操作辦法，大體變換了以下幾種形式。第一階段是改革開(kāi)放初到1994年，這一階段招商引資的辦法基本上就是濫施稅收優(yōu)惠。也就是說(shuō)你到我這兒來(lái)，我給你什么優(yōu)惠。他給你多少，我還額外增加多少優(yōu)惠。1994年財(cái)稅改革之后，這個(gè)稅收優(yōu)惠的閘門(mén)大體關(guān)上了。稅收優(yōu)惠得到了控制，但又出現(xiàn)了地方政府亂收費(fèi)，通過(guò)收費(fèi)得來(lái)的財(cái)源搞各式各樣的基礎(chǔ)設(shè)施，甚至對(duì)外來(lái)投資包建廠房及其他。這是第二階段。1998年全國(guó)開(kāi)始了費(fèi)改稅的改革，后又叫做稅費(fèi)改革。進(jìn)入2000年后，稅費(fèi)改革出現(xiàn)了突破性進(jìn)展，亂收費(fèi)的閘門(mén)也大體關(guān)上了。這在一定程度上保護(hù)了農(nóng)民的利益，這時(shí)，農(nóng)民手里都有一個(gè)紙條的“護(hù)身符“，只有紙條上面列出的收費(fèi)項(xiàng)目才交，其他的費(fèi)不交。
地方政府怎么辦？這時(shí)候就出現(xiàn)了另一階段的運(yùn)作形式，叫做土地出讓金，地方政府通過(guò)賣(mài)地的收入來(lái)實(shí)施招商引資，為外來(lái)投資提供各式各樣的優(yōu)惠。土地出讓金政策在2008年左右的時(shí)候出現(xiàn)拐點(diǎn)，我們又采取了一系列新的規(guī)范性辦法，加強(qiáng)了土地出讓金管理，賣(mài)地的錢(qián)使用受到了約束。2008年全國(guó)出讓土地面積244.7萬(wàn)畝，同比減少30.6%；全國(guó)土地出讓總收入9600多億元人民幣，比2007年全國(guó)近1.3萬(wàn)億元大幅減少26%。
當(dāng)年，正好是國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，在這種背景下，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，把加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大內(nèi)需作為保增長(zhǎng)的主攻方向。全國(guó)全力保增長(zhǎng)就允許地方政府加入到經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的行列中。
在地方政府債務(wù)大體被管住的條件下，地方政府所能想到的主要途徑就是融資平臺(tái)。這是又一個(gè)階段。這樣融資平臺(tái)自然而然地產(chǎn)生了，從這個(gè)角度看，今天的地方政府債務(wù)，我們可以把它分為規(guī)范性的和非規(guī)范性的兩類(lèi)。規(guī)范性的債務(wù)是指中央批準(zhǔn)的，由財(cái)政部代發(fā)的；非規(guī)范性的債務(wù)是非規(guī)范性政府收支的問(wèn)題，但實(shí)際上深刻的根源與地方政府的政績(jī)觀有關(guān)，與地方政府的招商引資、投資拉動(dòng)的發(fā)展軌道直接相關(guān)。
再說(shuō)地方財(cái)政體系的不健全問(wèn)題。社會(huì)上經(jīng)常講一句話就是“中央政府集中了60%的資金，80%的職能交給地方政府來(lái)推行，所以造成地方財(cái)政困難”。這是表面上的看法。1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革，分稅制搭建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架。但是這一制度框架在執(zhí)行過(guò)程中走樣了。
這主要表現(xiàn)在兩個(gè)比例關(guān)系上，一個(gè)比例關(guān)系是，在中央財(cái)政支出當(dāng)中只有30%的錢(qián)花在自己身上，剩下70%的錢(qián)作為轉(zhuǎn)移支付或者稅收返還再交給地方政府。從地方政府角度來(lái)看，就是它收入的60%是靠自己，其余的40%是依賴(lài)于上一級(jí)政府，也就是中央政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，這導(dǎo)致嚴(yán)重后果。
中國(guó)的分稅制，在很大程度上已出現(xiàn)“分錢(qián)制”的跡象?！胺皱X(qián)制”是倒退，它是1994年之前的事，當(dāng)時(shí)實(shí)行財(cái)政總額的分成。比如北京產(chǎn)生了1000億的財(cái)政收入，中央拿走四成，地方拿六成，這是一個(gè)總額的分配比例關(guān)系。后來(lái)總額分成演化為收入分類(lèi)分成，是把收入分成若干類(lèi)，就一類(lèi)相應(yīng)確定分配比例，如工商稅收五五分，國(guó)企利潤(rùn)四六分等等。
行政性分權(quán)的“財(cái)政包干”是中國(guó)20世紀(jì)80年代末到90年代初的主要財(cái)政模式，其要點(diǎn)是“劃分收支，分級(jí)包干”，并根據(jù)不同地區(qū)的情況，采取六種不同形式（收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長(zhǎng)分成、上解額遞增包、定額上解、定額補(bǔ)助）。財(cái)政大包干制度，包干包的是錢(qián)。包足國(guó)家的，剩下的就是自己的，這是一種“分錢(qián)制”情形。
改革開(kāi)放初期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)并沒(méi)有帶動(dòng)和促進(jìn)國(guó)家財(cái)力的同步增長(zhǎng)。稅收收入的增長(zhǎng)速度明顯落后于稅源的增長(zhǎng)速度。從1979年到1993年，我國(guó)的財(cái)政收入占GDP的比重逐年下降。有數(shù)據(jù)顯示，1979年財(cái)政收入占GDP比重為28.4%，到1993年已經(jīng)下降到12.6%。
而另一方面，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重也由1979年的46.8%下降為1993年的31.6%，中央財(cái)政的收支必須依靠地方財(cái)政的收入上解才能平衡。
由于中央財(cái)政收入嚴(yán)重不足，從1980年代末到1990年代初，甚至發(fā)生過(guò)兩次中央財(cái)政向地方財(cái)政“借錢(qián)”的事。
這一局面促成了1994年的分稅制改革。改革實(shí)際上是把收入的源泉?jiǎng)澐譃槿髩K：中央稅、地方稅和中央地方共享稅務(wù)。如果說(shuō)嚴(yán)格地執(zhí)行分成比例，我們可能會(huì)達(dá)到分事、分稅、分管的境界，但在執(zhí)行過(guò)程中，總會(huì)遇到被稱(chēng)作中國(guó)國(guó)情的特殊因素的侵害，因此在執(zhí)行過(guò)程中總是做調(diào)整。比如說(shuō)，分稅體制最重要的一條是財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，可是當(dāng)財(cái)權(quán)不能確定下來(lái)的時(shí)候，我們就想辦法用財(cái)力和事權(quán)進(jìn)行匹配，當(dāng)事權(quán)也不能確定下來(lái)的條件下，再把事權(quán)退化為支出責(zé)任，變成了財(cái)力和支出責(zé)任之間的匹配。這樣由“兩權(quán)”層面的匹配最后退化成了“兩錢(qián)”層面匹配。這是現(xiàn)有財(cái)政體系不健全的主要因素。
另外，如果大量的錢(qián)要依賴(lài)于上一級(jí)政府撥款，生活的常識(shí)告訴我們，你自己過(guò)日子不是特別的踏實(shí)。你肯定沒(méi)有長(zhǎng)期打算，你也不會(huì)把自己當(dāng)做一個(gè)獨(dú)立的行為主體來(lái)負(fù)責(zé)任。因而現(xiàn)實(shí)生活中，地方政府就有了“打醬油”財(cái)政的一些技巧，說(shuō)白了就是給到什么錢(qián)，就去辦什事，給你多少錢(qián)，你辦多少事。在中央政府眼里，地方政府是需要管住的孩子。但一旦大人監(jiān)管松懈，孩子就可能會(huì)犯錯(cuò)誤，難抑舉債投資的沖動(dòng)。
因此，當(dāng)各級(jí)地方財(cái)政陷入了非分級(jí)財(cái)政條件下的不健全狀況時(shí)，發(fā)展政績(jī)觀的問(wèn)題和地方財(cái)政體系健全問(wèn)題就成制度建設(shè)的兩個(gè)重要的著眼點(diǎn)。當(dāng)然，如果地方財(cái)政體系能夠得到健全，使其擁有健全地處理自身收支的條件，那么，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也能得以控制。目前的十八屆三中全會(huì)方案，對(duì)政績(jī)觀、發(fā)展模式以及地方財(cái)政的建設(shè)都提出了新的說(shuō)法，作了相應(yīng)的部署。
