【摘要】新型城鎮(zhèn)化的提出預(yù)示著中國(guó)對(duì)既定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的復(fù)制與突破，一方面是繼續(xù)致力于投資需求對(duì)經(jīng)濟(jì)的杠桿撬動(dòng)，另一方面則試圖擺脫原有的粗放式投資形式帶來(lái)的環(huán)境與社會(huì)問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)與政策波動(dòng)的背景之下，承擔(dān)城鎮(zhèn)化主要任務(wù)的政府投融資平臺(tái)如何謀求自身的變化來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期生存與發(fā)展，筆者認(rèn)為自?xún)?nèi)而外進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的整體提升或許是必不可少的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。
一、前言
伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的不斷推進(jìn)，城市逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力量，尤其是經(jīng)濟(jì)危機(jī)蔓延全球之際，外需萎縮使得城鎮(zhèn)化的投資拉動(dòng)作用更為突出。然而傳統(tǒng)以工業(yè)為核心的城鎮(zhèn)化在推動(dòng)城市規(guī)模快速擴(kuò)張的同時(shí)，也帶來(lái)了深受詬病的消極影響即城市的環(huán)保問(wèn)題和社會(huì)保障問(wèn)題。在問(wèn)題沖突越來(lái)越凸顯的背景下，新型城鎮(zhèn)化作為一種新的城市發(fā)展模式逐漸成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期動(dòng)力。
結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的定義，筆者認(rèn)為未來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化將以一種更綠色、更科學(xué)、更和諧的內(nèi)涵式發(fā)展模式向前推進(jìn)，政府在其中依舊扮演一種引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)調(diào)整的角色，而政府投融資平臺(tái)作為政府參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的直接作用體，在政府主導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的背景下必然要進(jìn)行一系列內(nèi)部?jī)?yōu)化工作以適應(yīng)未來(lái)的行業(yè)趨勢(shì)。
基于以上認(rèn)識(shí)，本文嘗試以新型城鎮(zhèn)化為起點(diǎn)來(lái)論述政府投融資平臺(tái)這一城市綜合運(yùn)營(yíng)體的組織架構(gòu)優(yōu)化的必要性和可能的成長(zhǎng)路徑。
二、政府投融資平臺(tái)組織架構(gòu)優(yōu)化的必要性闡述
政府投融資平臺(tái)可以說(shuō)是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激進(jìn)要求與城市演化的市場(chǎng)周期規(guī)律的矛盾沖突的產(chǎn)物，作為政府深度介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的典型代表，往往因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)與思維的欠缺而無(wú)法以一種更為精細(xì)的結(jié)構(gòu)形式來(lái)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資，同時(shí)政府所賦予的市場(chǎng)特權(quán)又在某種程度上形成自身競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)化的無(wú)形約束。
然而舊有的依賴(lài)于土地財(cái)政的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以一種社會(huì)財(cái)富規(guī)模轉(zhuǎn)移的形式實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模增加、基礎(chǔ)設(shè)施快速構(gòu)筑的同時(shí)，一方面加劇了城市內(nèi)部的貧富分化，另一方面則導(dǎo)致了持續(xù)性的資源分配不足的現(xiàn)象。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，舊有的城鎮(zhèn)化模式可以是一門(mén)關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定與政府經(jīng)濟(jì)的課題，在經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的城市發(fā)展問(wèn)題沖突之后，土地財(cái)政越來(lái)越體現(xiàn)出其促動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定的不安分因素的消極作用。因此本身就存在巨大融資需求的新型城鎮(zhèn)化必須要拋棄土地財(cái)政，這必然會(huì)導(dǎo)致更為嚴(yán)重的資金缺口，從而使得有必要推動(dòng)和吸引私人部門(mén)（民間資本）逐漸滲透介入未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這可能導(dǎo)致行業(yè)壁壘的下降和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇。當(dāng)然為了繼續(xù)保持政府引導(dǎo)的作用，應(yīng)該利用政府投融資平臺(tái)這一市場(chǎng)主體的形式與私人部門(mén)積極合作，不斷吸納民間資本力量，同時(shí)借助相關(guān)特權(quán)保留了對(duì)城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定的參與地位，實(shí)現(xiàn)政府投入的杠桿作用的發(fā)揮。不管私人部門(mén)是直接參與還是合作參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對(duì)于政府投融資平臺(tái)而言都是進(jìn)行企業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化的動(dòng)力要求。
政府投融資平臺(tái)在運(yùn)作過(guò)程中往往會(huì)受到地方政府行業(yè)指令的控制，而城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型同時(shí)意味著相關(guān)產(chǎn)業(yè)的部分調(diào)整，因此政府投融資平臺(tái)未來(lái)一步步深入城鎮(zhèn)化的過(guò)程必然會(huì)從現(xiàn)有的基礎(chǔ)類(lèi)行業(yè)延伸到技術(shù)性更強(qiáng)的新型行業(yè)領(lǐng)域如能源、信息化、金融等等。多元化尤其是非相關(guān)多元化一方面需要行業(yè)人才的持續(xù)引進(jìn)，另一方面則要考慮如何實(shí)現(xiàn)對(duì)新設(shè)業(yè)務(wù)和相關(guān)人才的科學(xué)管理。在這種情況下，進(jìn)行公司整體業(yè)務(wù)架構(gòu)的梳理以及確定合理的管理手段和控制形式在一定程度上能夠保證引進(jìn)人才的積極性和主動(dòng)性的充分發(fā)揮。
為了更好地參與未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化，利用市場(chǎng)地位發(fā)揮政府在相關(guān)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)作用，政府投融資平臺(tái)尤其是規(guī)模集團(tuán)應(yīng)當(dāng)盡快投入組織管理的優(yōu)化提升工作以增強(qiáng)內(nèi)生性的核心競(jìng)爭(zhēng)能力。
三、政府投融資平臺(tái)組織架構(gòu)優(yōu)化的路徑設(shè)計(jì)
組織架構(gòu)是一個(gè)組織內(nèi)部各構(gòu)成部分之間所確立的關(guān)系形式。為了更好地論述組織架構(gòu)的優(yōu)化過(guò)程，筆者以集團(tuán)化的政府投融資平臺(tái)為考察對(duì)象，分別從治理架構(gòu)、業(yè)務(wù)職能架構(gòu)兩個(gè)層次來(lái)逐級(jí)設(shè)計(jì)可能存在的路徑。
1、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)
首先，一般情況下政府投融資平臺(tái)均為地方政府設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，按照規(guī)范要求進(jìn)行治理架構(gòu)的確立和健全是完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重要手段。由于國(guó)有獨(dú)資的背景，股東大會(huì)就失去了設(shè)立的必要性，直接由國(guó)有出資人代表機(jī)構(gòu)授權(quán)董事會(huì)決定公司重大事項(xiàng)，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理公司的國(guó)有法人資產(chǎn)，同時(shí)為了彌補(bǔ)董事會(huì)會(huì)議體機(jī)關(guān)的既有缺陷，確保董事會(huì)功能得到有效發(fā)揮，建議下設(shè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)某些重要事項(xiàng)的決策工作。監(jiān)事會(huì)作為出資人委派代表和職工選舉代表的結(jié)合體，主要行使對(duì)董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層的監(jiān)督職能。經(jīng)理層作為城投集團(tuán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體的資本運(yùn)作、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和公司管理工作，組織實(shí)施董事會(huì)決議，是決策的執(zhí)行者，并對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。
對(duì)于公司治理架構(gòu)具體內(nèi)容的實(shí)際設(shè)置，并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)形式，但是或許的確存在一些值得參考的方法。既然政府投融資平臺(tái)是地方政府參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)作主體，那么依據(jù)政府投融資平臺(tái)承擔(dān)的公共職能、地方政府的財(cái)政實(shí)力、政府建設(shè)融資緊迫程度以及其他因素，可以選擇地方政府或者國(guó)資委作為國(guó)有出資人代表機(jī)構(gòu)。一般意義上來(lái)說(shuō)，集團(tuán)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的關(guān)鍵成員應(yīng)該來(lái)自于集團(tuán)內(nèi)部，但是出于國(guó)有資產(chǎn)保值增值以及監(jiān)管的需要，股東機(jī)構(gòu)可以嘗試通過(guò)委派外部人士（股東機(jī)構(gòu)或關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員甚至是第三方人士）兼任集團(tuán)董事或監(jiān)事來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投融資平臺(tái)執(zhí)行政府任務(wù)的有效性和效率性，這也是在實(shí)踐中得到驗(yàn)證的案例經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然沒(méi)有關(guān)聯(lián)關(guān)系的獨(dú)立董事或監(jiān)事則能夠保證政府投融資平臺(tái)在整體決策和監(jiān)管方面的相對(duì)平衡。最后，為了公司運(yùn)作的市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化，建議向社會(huì)公開(kāi)選聘優(yōu)秀人才作為經(jīng)營(yíng)層的主要成員，在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)選拔也是可以接受的做法。
2、專(zhuān)業(yè)清晰的業(yè)務(wù)職能架構(gòu)
通過(guò)確立和規(guī)范公司的治理架構(gòu)形成集團(tuán)決策層面的權(quán)力制衡的穩(wěn)定局面之后，對(duì)于公司具體操作層面的業(yè)務(wù)單元以及職能機(jī)構(gòu)的梳理和分工優(yōu)化是更有實(shí)際和微觀價(jià)值的事情。而公司職能層級(jí)的確定或許在一定程度上取決于業(yè)務(wù)單元在整體經(jīng)營(yíng)方面的權(quán)限程度。
即使從最樸素的視角來(lái)透視任何一個(gè)組織架構(gòu)，都能夠清晰地看到集分權(quán)要素在整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的彈性作用，在業(yè)務(wù)架構(gòu)層面更是如此。作為集團(tuán)化多元化的政府投融資平臺(tái)，為了更好地實(shí)現(xiàn)公司運(yùn)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)避可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，必然會(huì)設(shè)置各種不同的業(yè)務(wù)單元即業(yè)務(wù)單元來(lái)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。結(jié)合集團(tuán)管控的觀點(diǎn)，政府投融資平臺(tái)總部作為戰(zhàn)略決策中心、財(cái)務(wù)控制中心和協(xié)調(diào)中心，對(duì)下屬各業(yè)務(wù)單元行使資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營(yíng)者等出資人權(quán)利，統(tǒng)一承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。集團(tuán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋?quán)限因素分析確定下屬不同業(yè)務(wù)單元的各自功能定位，清晰劃分總部與下屬各業(yè)務(wù)單元之間的集分權(quán)程度，同時(shí)依賴(lài)于股權(quán)、財(cái)務(wù)、投資、人事和制度等管控手段加強(qiáng)下屬公司的評(píng)價(jià)、監(jiān)督和控制，以增強(qiáng)總部的凝聚力，有效控制多級(jí)法人體制可能造成的總部弱化問(wèn)題。鑒于政府投融資平臺(tái)在運(yùn)作經(jīng)營(yíng)上的不足，在進(jìn)行業(yè)務(wù)單元設(shè)立的過(guò)程中往往存在一定的隨意性。政府投融資平臺(tái)普遍存在集團(tuán)與業(yè)務(wù)單元之間松散聯(lián)合、機(jī)構(gòu)重疊、內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、控制交叉導(dǎo)致的集團(tuán)管理效率低下、資源配置失效等問(wèn)題，正確或者說(shuō)合理的方法應(yīng)該是按照業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性、資源的重合程度以及戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，進(jìn)行相關(guān)資產(chǎn)重組、合并、撤銷(xiāo)、置換，逐漸形成關(guān)鍵主業(yè)構(gòu)成的業(yè)務(wù)板塊以實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。
在業(yè)務(wù)單位的重新組合的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依照公司的整體愿景、戰(zhàn)略要求確定業(yè)務(wù)單元在集團(tuán)整體經(jīng)營(yíng)中的地位，進(jìn)而可以參照公司的成長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)能力結(jié)構(gòu)確定業(yè)務(wù)單元能夠控制的管理權(quán)限。在集團(tuán)總部與業(yè)務(wù)單元之間管控形式和權(quán)限體系確定的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)再對(duì)總部的整體職能進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分工組建集團(tuán)公司的主要部門(mén)，同時(shí)既要保持各個(gè)部門(mén)之間職能的清晰劃分，又要合理規(guī)劃職能部門(mén)與下屬業(yè)務(wù)單元之間的管理權(quán)限。
職能部門(mén)的設(shè)置或許是最接近組織架構(gòu)訴求的關(guān)鍵內(nèi)容，但是由于職能架構(gòu)的設(shè)計(jì)涉及的內(nèi)容相當(dāng)具體同時(shí)對(duì)科學(xué)性和合理性的要求較為苛刻，因而有必要結(jié)合理論和實(shí)際來(lái)規(guī)劃一個(gè)相對(duì)科學(xué)的設(shè)計(jì)路徑：1）按照政府投融資平臺(tái)現(xiàn)有的主要核心業(yè)務(wù)和潛力業(yè)務(wù)以及其經(jīng)營(yíng)的區(qū)域性特點(diǎn)，一般建議按照關(guān)鍵職能進(jìn)行部門(mén)劃分或再優(yōu)化；2）在既定職能部門(mén)的基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)的綜合過(guò)程以及交叉職能的合理切割，進(jìn)而明確部門(mén)的具體職能定位；3）遵循專(zhuān)業(yè)分工和責(zé)權(quán)對(duì)等原則進(jìn)行部門(mén)任務(wù)的具體分解，并依據(jù)細(xì)分目標(biāo)進(jìn)行崗位設(shè)定和能力要求的規(guī)范以實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)；4）為了保證各個(gè)不同組織構(gòu)件之間的協(xié)調(diào)效率以及流轉(zhuǎn)速度來(lái)適應(yīng)日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、提升企業(yè)的市場(chǎng)反應(yīng)，應(yīng)該進(jìn)行公司運(yùn)營(yíng)流程的優(yōu)化設(shè)計(jì)工作；5）環(huán)境的不確定性要求組織進(jìn)行扁平化改造，然而即使在層級(jí)較少的政府投融資平臺(tái)，部門(mén)之間的橫向聯(lián)系依舊有許多不足的地方，通過(guò)橫向聯(lián)系的協(xié)調(diào)和制約的雙設(shè)計(jì)過(guò)程來(lái)解決專(zhuān)業(yè)化分工和協(xié)作的矛盾。
四、結(jié)束語(yǔ)
本來(lái)組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)優(yōu)化就是對(duì)公司整體權(quán)力系統(tǒng)進(jìn)行流程再造的行為，尚處于成長(zhǎng)期的政府投融資平臺(tái)群體如果都能夠自上而下、由外而內(nèi)逐步進(jìn)行治理架構(gòu)、業(yè)務(wù)組合、職能部門(mén)的規(guī)范和優(yōu)化設(shè)計(jì)，那么必然會(huì)有越來(lái)越多優(yōu)秀的政府投融資平臺(tái)能夠從未來(lái)的城鎮(zhèn)化中踴躍而出，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)聲譽(yù)的雙重回報(bào)。
