“人到哪去、地怎么用、錢(qián)從哪來(lái)”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的三大問(wèn)題，其中的資金保障是關(guān)鍵一環(huán)，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大、期限長(zhǎng)，社會(huì)外部效益強(qiáng)但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新思維，推動(dòng)建立市場(chǎng)化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，有效發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，避免地方政府債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，平穩(wěn)釋放城鎮(zhèn)化潛力。
建立健全地方債券發(fā)行管理制度
城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過(guò)程，應(yīng)當(dāng)從各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)位稟賦、資源環(huán)境承載能力等實(shí)際出發(fā)，合理確定發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)，順勢(shì)而為，量力而行，穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模較大，城鎮(zhèn)化融資能力下降。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，須妥善應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在安全范圍內(nèi)。
第一，建議加快研究市政債發(fā)行相關(guān)工作，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)評(píng)級(jí)體系，探索編制完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金來(lái)源。目前我國(guó)“城投債”從發(fā)行人資格和募集資金投向來(lái)看，具有市政債特征，但準(zhǔn)入條件和債券期限等方面的規(guī)定要求與基礎(chǔ)設(shè)施投融資特點(diǎn)和盈利模式尚存在差距，融資規(guī)模也難以滿足社會(huì)需求。第二，建議按照控總量、可持續(xù)的原則，制訂城鎮(zhèn)化建設(shè)融資規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮各地發(fā)展條件、政府負(fù)債、資金供給等因素，設(shè)立動(dòng)態(tài)、包括市政債在內(nèi)的全口徑負(fù)債“天花板”，防范地方政府過(guò)度舉債。第三，以地方政府性債務(wù)審計(jì)為契機(jī)，建立地方政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，同時(shí)針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“一次建成、長(zhǎng)期使用”的資本性支出特點(diǎn)，逐步建立包括跨年度資本預(yù)算在內(nèi)的財(cái)政預(yù)算制度，著力提高地方政府債務(wù)透明度。第四，可從未來(lái)新增加的一般預(yù)算收入、國(guó)有土地出讓收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立覆蓋市政債等政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)償債基金，防范地方政府債務(wù)局部、突發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定金融機(jī)構(gòu)和債券投資者的市場(chǎng)預(yù)期。
拓寬市場(chǎng)化、多元化的資金來(lái)源渠道
《規(guī)劃》提出，要放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。市場(chǎng)化的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不僅為城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是相關(guān)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源，而且也有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
第一，建議進(jìn)一步健全和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合營(yíng)政策法規(guī)制度，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)和公私合作項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范化、制度化，指導(dǎo)國(guó)企、民企、外資等各類(lèi)市場(chǎng)化主體，通過(guò)PPP（公私合營(yíng)）、BOT（建設(shè)―經(jīng)營(yíng)―轉(zhuǎn)讓?zhuān)?、特許經(jīng)營(yíng)等商業(yè)模式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。第二，可參考設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的配套政策，鼓勵(lì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金和城鎮(zhèn)化投資基金，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。第三，引導(dǎo)利用保險(xiǎn)、融資租賃等社會(huì)資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)，保險(xiǎn)、融資租賃等長(zhǎng)期、大額社會(huì)資金對(duì)安全性、收益性有特殊要求，與大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目現(xiàn)金流相對(duì)穩(wěn)定、資金回收期限長(zhǎng)的特點(diǎn)較為匹配，可鼓勵(lì)創(chuàng)新匹配兩者需求特點(diǎn)的合作模式，如民間資本發(fā)起設(shè)立主要投資于市政公用事業(yè)領(lǐng)域的融資租賃產(chǎn)品或資金信托計(jì)劃等。第四，加快培育多元化的投融資主體，改革創(chuàng)新現(xiàn)有地方融資平臺(tái)，可通過(guò)注入資源、注入股權(quán)、賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，充實(shí)地方政府融資平臺(tái)的資本實(shí)力，使其發(fā)展成為治理規(guī)范、財(cái)務(wù)可持續(xù)、以企業(yè)信用為主要依托的市場(chǎng)化投資主體。第五，積極創(chuàng)新項(xiàng)目融資模式，借鑒城市棚戶(hù)區(qū)改造的成功做法，有效發(fā)揮政府引導(dǎo)職能，統(tǒng)籌整合地方財(cái)政、土地、金融和政策等各類(lèi)資源，將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目有機(jī)組合，建立“以豐補(bǔ)歉”的項(xiàng)目綜合收益平衡機(jī)制，提升社會(huì)資金向公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的積極性，為引導(dǎo)商業(yè)金融和社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件。
發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用
《規(guī)劃》提出，要發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的重要作用，研究制定政策性金融專(zhuān)項(xiàng)支持政策。當(dāng)前我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，財(cái)政性資金需優(yōu)先安排社會(huì)民生保障等領(lǐng)域的支出，難以獨(dú)力籌集大額資金支持中長(zhǎng)期建設(shè)。而城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)民生類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目公共性強(qiáng)、外部性大、收益性低、回收期長(zhǎng)，對(duì)商業(yè)資金缺乏吸引力，同時(shí)我國(guó)商業(yè)銀行的吸儲(chǔ)資金基于期限匹配的考慮，主要用于中短期項(xiàng)目和個(gè)人金融業(yè)務(wù)。這就決定了在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不能僅僅依靠財(cái)政支出和商業(yè)銀行資金，仍需發(fā)揮好政策性金融以國(guó)家信用為支撐、介于政府財(cái)政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引領(lǐng)性作用。
第一，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力銀行作用，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新融資模式，繼續(xù)在建設(shè)起步階段運(yùn)用開(kāi)發(fā)性資金發(fā)揮好“啟動(dòng)器”功能。第二，建議進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期投融資的制度性安排，參照國(guó)際通行做法，賦予開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)永久國(guó)家債信等級(jí)，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的中長(zhǎng)期金融債發(fā)行籌資機(jī)制，通過(guò)開(kāi)發(fā)性金融資金支持城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)民生領(lǐng)域。第三，為管控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可考慮由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行或通過(guò)招標(biāo)確定一家銀行，進(jìn)行“統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”，從總量、結(jié)構(gòu)、操作上防止地方政府一哄而上、盲目舉債，避免投融資總量失控，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。第四，可通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)貸款、專(zhuān)項(xiàng)基金和專(zhuān)項(xiàng)債券等配套政策，彌補(bǔ)政府投資特定項(xiàng)目的資本金以及地方配套資金的階段性缺口。如每年在全國(guó)信貸規(guī)模安排中設(shè)立城鎮(zhèn)化政策性貸款專(zhuān)項(xiàng)規(guī)模，著力解決農(nóng)民工市民化、保障性住房和中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城鎮(zhèn)化瓶頸領(lǐng)域的融資難問(wèn)題。
