為有效化解地方政府當期債務風險，并構建中長期可持續(xù)的地方政府規(guī)范有效融資機制，建議國家從完善制度設計、化解存量風險和有效管理增量三方面同時入手進行“標本兼治”。
?。ㄒ唬┩晟祈攲釉O計，加強地方政府負債管理
通過立法規(guī)范地方政府的負債管理。我國《預算法》、《擔保法》分別規(guī)定地方政府不得負債、不得為債務擔保，這既是地方政府通過“平臺公司”、影子銀行等工具融資的主要動因，也是導致地方政府平臺的債務問題難以得到有效監(jiān)管的制度缺陷。為此，建議國家盡快研究制定地方政府債務管理法規(guī)，修訂《預算法》與《擔保法》的相關條款，在給予地方政府負債合法化的同時，將原先隱蔽的債務問題“陽光化”。
建立地方政府債務總量控制制度。由中央政府督促地方政府抓緊落實十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“編制全國和地方資產負債表”的要求，并根據各地區(qū)社會經濟發(fā)展情況和政府債務現狀等因素，量化分析評估未來一個時期政府融資的合理規(guī)模，并以此作為對地方債務進行總量控制的主要依據。
建立健全債務使用績效管理、評價和監(jiān)督制度。對地方政府性債務進行全過程監(jiān)督評價，即從舉借、使用、管理、償還等各個階段進行事前、事中、事后的全程監(jiān)督。
建立健全地方政府債務的風險預警與信息披露制度。首先，建立從地方到中央的雙層同步的風險預警系統(tǒng)，按照債務率、償債率、逾期債務率和借新還舊償債率等相關指標，結合具體財政、經濟、社會發(fā)展情況，形成一整套評判標準和工作機制；其次，建立地方政府融資平臺的信息披露制度，并形成定期而非突擊性的審計制度。
加快財稅體制改革。地方債管理制度的建立要與分稅制改革相匹配，強調權責的對等，明確中央政府和地方政府在地方債運行過程中充當的角色。一方面適當上移部分事權和支出責任，一方面釋放財力到縣區(qū)政府。適當提高增值稅、企業(yè)所得稅等共享稅中地方政府的比例，適時開征房產稅。
（二）多措并舉，化解存量債務風險
對存量債務進行清理分類。通過全面審計，對存量債務進行清理和分類。根據債務的是否公益屬性、償還能力、流動性等不同情況設計風險化解方案。
對不良債務實施重組和化解。對于具有較大正外部性的公益性質項目所對應的債務，可通過政府發(fā)行長期債券進行債務置換。其本質是將長期的正外部性收益對應的債務分攤到較長時間內由社會公眾進行消化。對于因盈利性不足、效率低下而產生的非公益性不良債務，可通過地方注入優(yōu)質資產、加大政策支持力度、盤活存量資產、提升效率和盈利性等方式改善償債能力。對于收益確實無法改善的項目所對應的債務，首先可由地方政府出售一定的國有資產和土地，直接償債，其次可通過成立資產管理公司，剝離壞賬處理，最后可通過銀行債轉股或直接核銷壞賬處理。對于這部分債務，在損失暴露后，必須明確相關責任并采取懲罰性措施，一方面起到應有的警示作用，另一方面也是防止“國家兜底”思想引發(fā)的道德風險。
對可償還債務的處理。對于項目具有一定盈利性，現金流可覆蓋債務成本，但有“還長借短”、“借新還舊”問題的債務，其風險并非盈利性，而是流動性，根源在于缺乏陽光化的長期債務工具。首先可通過地方政府發(fā)債進行債務置換，其次可通過債轉股，并向市場出售部分股份，吸引民間資本的投入。對于項目優(yōu)質、債務期限匹配的債務（如長期政策性貸款項下的優(yōu)質項目），既可以保留債務不變，也可通過資產證券化騰挪出低成本的信貸空間，以服務于其他項目，為降低社會整體債務成本，化解其他政府債務創(chuàng)造良好的宏觀條件。
?。ㄈ嫿ㄒ?guī)范有效融資機制，支持新型城鎮(zhèn)化建設
在規(guī)范地方政府平臺公司的基礎上完善“市政信貸”，繼續(xù)發(fā)揮國家開發(fā)銀行等金融機構在支持新型城鎮(zhèn)化進程中的融資主渠道作用。與歐美發(fā)達國家主要依靠發(fā)行“市政債”提供城市基礎設施融資相比，我國目前主要由銀行向地方政府投融資平臺提供“市政信貸”的模式符合中國國情。但由于我國的財政管理體制是“一級財政、分級管理”，與美國聯邦制的地方政府可破產有本質不同，在此情況下大量發(fā)行基于審批制的“市政債券”，可能引發(fā)地方政府“跑部錢進”、赴京公關。
建議可采取有效措施對當前基于平臺公司的“市政信貸”模式加以規(guī)范：一是從資金供給端入手，控制各金融機構向平臺公司發(fā)放的信貸總量。為解決由于信息不對稱而導致的逆向選擇和道德風險問題，采取由銀行業(yè)監(jiān)督管理部門負責逐一明確“平臺公司”銀團牽頭行的方式加以解決，即由牽頭行負責統(tǒng)一與地方政府溝通，以避免惡性競爭、多頭授信、重復授信；二是從資金需求端入手，控制平臺公司的債務總量。通過審核地方政府資產負債率、平臺公司資產負債率中的“凈資產額”，進行反算后確定平臺公司的債務上限及融資空間；三是規(guī)范銀行、平臺公司、地方政府三者之間的法律、財務關系。在法律關系層面，要將現有的一定程度上實質存在的“銀政之間的直接債權債務關系”，規(guī)范、拆分為銀行與平臺公司之間基于《公司法》、《銀行法》之間的“銀企關系”，以及地方政府國有資產管理機構與平臺公司之間基于《國資法》、《公司法》的注資與被注資、控股與被控股關系。
逐步探索、完善地方政府的發(fā)債機制，作為“市政信貸”的重要補充。隨著我國資本市場不斷發(fā)育成熟，以及相關法律法規(guī)的修改出臺，可逐步完善地方政府的發(fā)債機制，東部發(fā)達省市可先行試點。當前可從改革、規(guī)范“城投債”入手。
第一，延長城投債的償還期限，將用于長期基礎設施建設的城投債償還期限放寬至20年甚至更長；第二，在總量控制的前提下，適當擴大城投債發(fā)行規(guī)模，使成本低、期限長的債券融資成為繼信貸后的又一主要方式，降低高成本債務比重；第三，建立類似美國的“一般責任債券”制度，對于長期的純公益性建設債券，由財政資金負責償還；第四，加強城投債及發(fā)行主體的信息披露，避免“黑箱”帶來場內交易恐慌，波及一級市場發(fā)行。
鼓勵社會資本進入基礎設施建設領域，降低地方政府負債融資壓力。通過大力發(fā)展非債務融資，鼓勵社會資本進入基礎設施領域，促進投融資主體多元化。包括：一是通過資產證券化，將收益較好的債務向社會資本出售；二是通過出讓國有資本股權，吸進社會資本進入；三是積極引入公私合營（PPP）的模式，具體包括BT或BOT等方式；四是向社會開放能源、通信、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和文化事業(yè)領域，降低進入門檻。
