【摘要】
2013年3月上旬銀監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》（討論稿），并于4月10日正式印發(fā)。本文首先結(jié)合近幾年相關(guān)部門發(fā)布的一系列文件對《指導意見》的政策基調(diào)及核心內(nèi)容進行解讀，隨后就其可能對平臺公司的融資影響進行分析，并對未來平臺公司的融資趨勢進行預測。
【正文】
一、對《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》的解讀
2013年3月上旬銀監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》（討論稿）（以下簡稱“指導意見”），本次下發(fā)的《指導意見》延續(xù)了2011年末以來銀監(jiān)會的平臺貸款監(jiān)管思路，且與《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》大體一致，從政策的基調(diào)上并無明顯的調(diào)整，仍要求各行不得安排新增的平臺貸款計劃，同時也要求優(yōu)化結(jié)構(gòu)并且化解到期債務，這些內(nèi)容雖然在具體的要求上與去年有所區(qū)別，但仍是“以降舊控新為重點、以風險緩釋為目標”的舊思路。本次《指導意見》與以往政策不同點主要體現(xiàn)在以下幾方面：
1、平臺債風險警示
本次銀監(jiān)會下發(fā)的《指導意見》仍延續(xù)了歷年地方債務“降舊控新”的宗旨，重申了地方融資平臺貸款在總量上的控制。要將銀行傳統(tǒng)表內(nèi)、表外平臺的授信都納入到風險監(jiān)管的范圍，而最核心的內(nèi)容就是要求監(jiān)管部門和銀行建立起“全口徑的融資平臺負債統(tǒng)計制度”，涵蓋了銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計劃和理財產(chǎn)品等多項內(nèi)容。
從該措施不難發(fā)現(xiàn)，銀監(jiān)會在隔離風險上正在逐步地完善監(jiān)管范圍。與此同時，對銀行也提出了更高的要求。據(jù)了解，銀監(jiān)會要求銀行也建立更完善的風險隔離措施，要求銀行將購買持有融資平臺債券的審批權(quán)限上收至總行，由總行實行統(tǒng)一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批，同時“各銀行不得為融資平臺發(fā)行債券提供擔保”。最引人注目的是，銀監(jiān)會首次明確提出，金融機構(gòu)應審慎持有融資平臺債券，防范融資平臺變相融資。
2、實施平臺層級差異化監(jiān)管
銀監(jiān)會對融資平臺債務的監(jiān)管總體思路不變，仍以“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、隔離風險、明晰職責”為主，但是特別突出了結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化，政策上有保有壓，實行層級差異化管理。在今年的《指導意見》中，層級差異化監(jiān)管被重點提及，這也是監(jiān)管層對債務結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一種重要體現(xiàn)。
據(jù)了解，銀監(jiān)會在控制融資規(guī)?？偭康那疤嵯拢鞔_列出了支持類的地方政府融資項目，包括：一是符合《公路法》的收費公路項目；二是國務院審批或核準通過且資本金到位的重大項目；三是列入國土資源部名錄的土地儲備機構(gòu)的土地儲備貸款；四是公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造的保障性住房建設(shè)項目；五是農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策的農(nóng)田水利類項目；六是工程進度達到60%以上，且現(xiàn)金流測算達到全覆蓋的在建項目等。值得注意的是，《指導意見》給出了六大類支持方向中，經(jīng)濟適用房沒有出現(xiàn)在保障性住房建設(shè)項目融資中。
另外，銀監(jiān)會明確要求今年新增貸款應主要支持省級融資平臺、保障房以及國家重點在建、續(xù)建項目合理資金需求，同時壓縮縣區(qū)級平臺及高資產(chǎn)負債率平臺的貸款規(guī)模。其中還特別指出，對于財政收入較低、負債水平較高的非省會城市的地市級平臺以及各縣區(qū)級平臺，應減少貸款發(fā)放、加大清收力度。
3、實施平臺資產(chǎn)負債率差異化管理
銀監(jiān)會今年對地方政府平臺融資的監(jiān)管基調(diào)與去年一致，但是其亮點卻新突出了融資平臺資產(chǎn)負債率差異化管理。
據(jù)了解，銀監(jiān)會以70%資產(chǎn)負債率紅線為界，各銀行今后要控制高資產(chǎn)負債率平臺的貸款比例。對資產(chǎn)負債率高于70%的融資平臺發(fā)放的貸款，在全部平臺貸款中占比不得超過35%；對資產(chǎn)負債率高于80%的融資平臺貸款，要逐步壓縮，不得新增，確保其在全部平臺貸款中占比不得超過15%。
4、與463號文一脈相承
根據(jù)463號文的思路，《指導意見》還規(guī)定，新增平臺貸款必須滿足六大條件，一是不能以BT回購方式舉債；二是不能將公益性資產(chǎn)和不符合規(guī)定的儲備土地作為資本注入；三是償債資金來源中不包括儲備土地預期出讓收入；四是現(xiàn)金流全覆蓋；五是抵押擔保符合現(xiàn)行規(guī)定，地方政府不能直接或間接提供擔保；六是融資平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理，并已落實預算資金來源。
《指導意見》還規(guī)定，新增貸款不能采取回購、政府擔保等內(nèi)容，這也是和“463號文”一脈相承的，回購和擔保等方式的確造成一些地方政府過度舉債，假如當?shù)刎斄Σ蛔阋詢斶€將造成系統(tǒng)性風險，因此這樣的監(jiān)管規(guī)定合情合理。
二、《指導意見》對平臺類公司融資帶來的影響及趨勢分析
1、城投債將成為區(qū)縣級平臺融資的重要手段
監(jiān)管層新規(guī)在實施差異化監(jiān)管中，將政策偏向了省級融資平臺，并希望逐步地壓縮縣區(qū)級平臺的債務率。在這種情況下，縣區(qū)級平臺得不到貸款，而信托、財務公司的融資也被約束了，這必然會使縣區(qū)級的融資轉(zhuǎn)向債券市場。預計今年債券市場市縣級的城投債占比非常大，而這種情況在今后幾年會更加嚴重。
另外，未來評級公司的作用將更加重要。由于這種平臺類公司的城投債存在政府的隱形擔保，可能評級上都在AA以上。但是，這并不能體現(xiàn)出其中的風險，政府的隱形擔保也是需要一些手段來考量。
2、平臺貸依然將發(fā)揮關(guān)鍵作用
銀監(jiān)會《指導意見》雖然對融資平臺開展融資的資產(chǎn)負債率進行了明確的規(guī)定，并進行差異化管理。但從業(yè)內(nèi)在為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“資金瓶頸”而努力的方向來看，預計平臺貸依然將發(fā)揮關(guān)鍵作用。當然，要發(fā)揮好關(guān)鍵角色作用，融資平臺貸款的前提依然是風險可控，且資產(chǎn)負債率滿足監(jiān)管部門的要求。伴隨城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進，這可以從兩面予以緩解。其一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中將有大量經(jīng)營性/準經(jīng)營性資產(chǎn)建成，形成一定資產(chǎn)規(guī)模的同時，其中不少項目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流支撐，這為平臺貸的風險控制提供了一定的“背書”。其二是國開行開發(fā)性金融的一些啟示，如通過政策性金融孵化支持，完善新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程的“造血機制”，實現(xiàn)更有質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展。
今年年初各地方召開的“兩會”，多個省、市的地方政府工作報告都提到“壯大”、“做大做強”地方投融資平臺，這將推動平臺貸正能量的進一步釋放，以解決城鎮(zhèn)化投融資難題。
3、信托仍是社會渠道融資的必然選擇
基建信托作為信托公司主營業(yè)務之一，近幾年融資規(guī)模占比在信托融資中未出前三， 2012年投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的信托資金新增規(guī)模達1.16萬億元。作為除銀行、債市之外地方融資平臺的重要融資渠道，基建類信托產(chǎn)品發(fā)行在去年四部委聯(lián)合發(fā)文規(guī)范地方融資平臺違規(guī)融資行為之后一度低迷，不過在今年4月10日發(fā)布的3月份集合資金信托統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，基建類信托共募集資金109.21億，規(guī)模占比23.36%，環(huán)比增加3.44%，結(jié)束了繼去年12月以來連續(xù)三個月占比下降的趨勢，再度回暖。
在政府財政資金有限情況下，為保證項目上馬和延續(xù)，借助金融機構(gòu)以及社會渠道融資，無論是從發(fā)展地方經(jīng)濟改善民生，還是加速城鎮(zhèn)化進程角度來看，都是有益無損，利大于弊。因此，地方政府及下屬融資平臺承擔主要基建任務帶來巨大資金需求在銀行渠道受限后，通過信托等社會渠道融資成為必然選擇。在信托的具體操作上，有的平臺類公司對一些項目操作方案進行變更，弱化項目政府背景，要求平臺公司提供土地抵押和連帶責任擔保，進而符合監(jiān)管要求；逐漸退出政策限制的公益類項目，向市場化方式運作的非公益類項目傾斜；另外，還有一些平臺公司在信托產(chǎn)品推介材料中，原由地方出具的“承諾函”，則變成了“說明函”、“財政資金安排函”、“對賬函”等表述方式，但其地方政府資金兜底的實質(zhì)并沒有發(fā)生變化。
銀監(jiān)會《指導意見》要求控制平臺貸款總量及平臺貸款占比，銀行融資渠道收緊等背景下，信托等渠道融資成為地方融資平臺必然選擇，但也應在合法合規(guī)前提下堅持市場化導向，減少政府干預，不能因基建類信托背后暗含地方政府信用而忽視風險。
后記：
在本文的成文期間，4月10日，銀監(jiān)會正式印發(fā)《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》，筆者對比發(fā)現(xiàn)，從總體框架看正式文件與討論稿差別不大，正式文件略有放松。
具體表現(xiàn)為，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面取消了“有保有壓”原則，對地市級、縣區(qū)級平臺減少貸款發(fā)放的要求有所放松；在總體要求的表述中，弱化了原“支持類、維持類、壓縮類”的信貸分類政策，取消了“不得向‘維持類’融資平臺新增貸款，不得向‘壓縮類’融資平臺新發(fā)放貸款”的要求；對總量控制的表述，取消了“融資平臺貸款余額較2011年末不得增加”、以及“融資平臺貸款占全部人民幣貸款比重不超過2012年末水平”的具體要求。
在嚴格新增平臺貸款的六項前提條件中，《指導意見》取消了討論稿中與“463號文”有關(guān)的3項條件，而是在正式文件中合并表述為要符合“463號文件”相關(guān)要求。此種微妙變化暗示，在具體實施執(zhí)行過程中，相關(guān)政策要求的靈活性可能會更大，預計10號文在短期內(nèi)不會對城投債造成較大影響。
《指導意見》對討論稿中貸款投向的表述也有所變化。其中，對“公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造的保障性住房建設(shè)項目”的描述曾引發(fā)對于“經(jīng)濟適用房已不再屬于保障性住房建設(shè)項目融資支持方向”的猜疑。正式文件將表述重新回歸為“保障性安居工程”，打消了市場此前對于獲支持保障房范圍縮小的疑慮，但政策變動仍然是城投債市場風險偏好波動和系統(tǒng)性風險最主要的觸發(fā)因素。
另外，銀監(jiān)會將融資平臺的非貸款渠道融資納入統(tǒng)一監(jiān)測后的后續(xù)舉措，以及“463號文”的具體執(zhí)行力度等仍然值得市場關(guān)注。
