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城投公司:外界觀察地方債的重要窗口

來源:全國城投聯(lián)絡(luò)會

日期:2014.05.13 閱讀:3404
    在2013年12月10日舉行的中央經(jīng)濟工作會議上,防范地方債務(wù)風險被列為2014年工作重點,在六項主要任務(wù)中,位列第三。
會議中首次提出要將地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預算管理,嚴格政府舉債程序,明確責任落實,省政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負責任。
    此前,中央高層多次在不同場合釋放地方政府性債務(wù)風險可控的信號,例如,國務(wù)院總理李克強就曾在2013年夏季達沃斯論壇開幕式上表示:中國正在采取有針對性的措施,有序規(guī)范和化解,“可以有把握地說,總體是安全可控的”。
    一、地方債的問題到底有多嚴重?
    國家審計署2013年8月曾啟動對地方債務(wù)的第二次全面摸底,審計范圍前所未有地擴大到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的五級政府,涉及73萬個項目,245萬筆債務(wù)。
    一位中部省份的財政系統(tǒng)人士向南方周末記者透露,這一次重點審計2011年以來新增的債務(wù),審計人員還從銀行和發(fā)改委調(diào)取數(shù)據(jù)加以核實,而國有控股企業(yè)的債務(wù)也納入被查之列。
    2010年底至2013年6月地方政府負有償還責任的債務(wù)增長年均增長率為19.97%,省、市、縣增速分別約為14%、17%、27%,其中縣級增速明顯。
    2013年12月30日,國家審計署公布了最新的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果。審計結(jié)果顯示,截止2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的負債20.6萬億,負有擔保責任的2.9萬億,負有一定救助責任的6.7萬億。
其中,對于備受關(guān)注的地方政府負債,負有償還責任的10.9萬億,負有擔保責任的2.7萬億,可能承擔一定救助責任的4.3萬億,合計17.9萬億,較上次審計結(jié)果2010年6月末的數(shù)據(jù)10.7萬億高出了7.2萬億。
    二、最好還是開前門
    國家《預算法》規(guī)定,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。2012年6月公布的《預算法》修正案草案第二稿也從嚴規(guī)范了地方債務(wù),明確規(guī)定地方政府不能舉債,只有法律或國務(wù)院規(guī)定才可由國務(wù)院財政部門代地方政府發(fā)行債券。
財政部門代地方政府發(fā)債是從2009年開始的。2009年到2011年,財政部代理地方政府發(fā)債額為2000億元,2012年增至2500億元,2013年為3500億元。
    擠進自行發(fā)債的行列并非易事,截至目前,只允許上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東由財政部代發(fā)債,江蘇和山東也是在2013年新加入的。
    那么沒有自行發(fā)債資格的地方政府又是怎么舉債的呢?早在1991年,當時國務(wù)院進行第一輪政府融資體制改革,要求地方政府不再直接負責基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而是將其公司化運作。地方融資平臺,即城投公司自此成為地方政府重要的借債主體。
    政府用土地的未來收益作為擔保,通過城投公司發(fā)債等方式募集資金支付征地補償費、進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),將“生地”變成“熟地”后再出售,獲得財政收入,然后通過財政補貼或返還等方式注入城投公司用于還債。
    在這個鏈條中,城投公司的償債資金主要來自地方財政,而地方政府的債務(wù)究竟有多少,城投公司成為外界觀察的一個重要窗口。
    最早給城投公司融資的是商業(yè)銀行,但近年來,銀監(jiān)會多次發(fā)文要求各銀行不得新增融資平臺貸款規(guī)模。這也使得未來幾年,平臺貸款的整體到期壓力明顯下降。
    截至2013年6月末,地方政府融資平臺貸款余額達到9.7萬億元,約占地方政府性債務(wù)的44%。
審計署最新公布的數(shù)據(jù)顯示,截至2013年6月末,地方債務(wù)中商業(yè)銀行貸款余額10.12萬億,相比審計署2011年6月發(fā)布的數(shù)據(jù),占比從79.01%下降到57%。
    商業(yè)銀行的水龍頭收緊之后,信托、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT(建設(shè)-移交)、墊資施工和違規(guī)集資等變相舉債應(yīng)運而生,在政府負有償還責任的10.88萬億中達到2.4萬億,占比達到22%。
    地方政府性債務(wù)也在2008年后進入快速增長期,北京大學經(jīng)濟學院財政系主任林雙林發(fā)現(xiàn),1996年到2010年,地方政府性債務(wù)的年增長率為27%。而到了2008年,增長率猛增至48%,2009年則增長至68%;1996年,地方政府債務(wù)占GDP比重達到3%,2013年已達到29%。
    “如果你已經(jīng)看到有人跳窗戶、走后門很普遍了,最好還是開前門,這樣好把窗戶和后門給關(guān)上,從而更規(guī)范一些?!毖胄行虚L周小川曾在接受《財經(jīng)》專訪時這么表述。他所謂的正門,是指讓地方政府名正言順地發(fā)債,使債務(wù)更為規(guī)范和透明。
 
    三、失控的地方債務(wù)
    2013年8月,審計署公布了對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況的“抽查”結(jié)果,審計報告顯示,有9個省會城市的債務(wù)率(債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率)超過100%,最高的達到219.57%。
    根據(jù)招商證券測算,地方政府債務(wù)率自2009年的36.8%上升至2012年末的47.6%。雖然絕對水平并不算高,但由于資產(chǎn)當中有相當一部分是非經(jīng)營性資產(chǎn),若將這部分資產(chǎn)剔除計算,2012年末地方政府的資產(chǎn)負債率達73.6%。
    在這樣的負債水平之下,年付息要在1萬億元以上,也就是說地方政府三分之一可投資資金用于利息的償還。
    短期內(nèi),地方政府面臨的償債壓力仍舊不可小覷。據(jù)東方證券測算,2014年到期應(yīng)償還債務(wù)為1.67萬億元,2015年為2.6萬億元,2016年為1.64萬億元,這三年的償債率(債務(wù)償本付息金額/當年地方政府可用收入)均越過紅線。
    光大證券宏觀分析師徐高選取了全國八百多家城投公司,他發(fā)現(xiàn)從2009到2012年,這些公司平均加權(quán)資產(chǎn)負債率是在往下走?,F(xiàn)在資產(chǎn)負債率約為57%,跟2008年持平。這些公司的總體資產(chǎn)規(guī)模是26萬億元,債務(wù)的總量約為15萬億。
    雖然債務(wù)總量并沒有達到危機的程度,但債務(wù)收益狀況卻讓徐高有些擔憂——城投公司整體投資回報率只有3%,貸款的平均利率達到6%到7%,也就是說投資回報率無法覆蓋債務(wù)成本。這也是因為很多項目是公益性,無法產(chǎn)生現(xiàn)金回報。這種情況在財政能力較弱的縣(或以下)政府也更為突出。
    但回報不僅來自基建本身所產(chǎn)生的現(xiàn)金回報,還包括通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動地價和房價上漲,以及稅收的增長。如果考慮到廣義回報,地方債務(wù)的整體投資回報需要重新估算。
    林雙林也認為,發(fā)展教育、醫(yī)療、建設(shè)高速公路、建設(shè)城市的公路設(shè)施、飲用水系統(tǒng)、污水、垃圾處理等都需要大量的投資。中國處于快速發(fā)展的階段,政府要做的事情很多,負債也會特別多。
    “結(jié)合中國的經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃芎驼斦膶嵙?,化解它并不是特別大的問題?!敝袊鐣茖W院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所所長高培勇說,“但是,還會不斷產(chǎn)生更多的難以控制的地方政府債務(wù),這才是大問題?!?BR>    四、地方債務(wù)暗賬明翻
    值得注意的是,2013年的中央經(jīng)濟工作會議提出要將地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預算管理。多年來,地方政府債務(wù)問題一直游離于中央政府預算管理之外。
    前述財政系統(tǒng)人士向南方周末記者表示,這表明未來地方債務(wù)要走預算程序,經(jīng)地方人大審議;而明確責任落實,意味著中央不會對地方債務(wù)進行兜底,各級政府需對本級政府債務(wù)負責。
    財政部財政科學研究所所長賈康也在近期撰文指出,當前地方政府性債務(wù)最大風險在于不透明,某些區(qū)域、某些項目可能出現(xiàn)資金鏈緊張風險。納入全口徑預算管理系治本之策,地方政府性債務(wù)可“暗賬明翻”。
    賈康建議,債務(wù)收支必須編制完整預算,每一筆新發(fā)生債務(wù)的來源與用途、償債的資金來源和計劃都要加以說明。而且,收支預算應(yīng)當附有對政府債務(wù)風險的分析和預測。
    債務(wù)預算應(yīng)當和一般預算一樣接受同級人大的審批與監(jiān)督,債務(wù)的舉借必須得到人大批準后方可執(zhí)行。債務(wù)審計應(yīng)成為財政審計的重點之一,債務(wù)審計報告應(yīng)遞送同級人大,并報中央有關(guān)部門備案,對于特別的重要舉債行為,可規(guī)定需經(jīng)中央級審批。
    2013年,江蘇省曾因為高額的地方政府債務(wù)被推向風口浪尖,截至2013年上半年,江蘇省各級政府尚在存續(xù)期的城投債共有280只,債務(wù)總額為3253.5億元,整體負債率超過200%,其中鎮(zhèn)江市以460%的負債率高居榜首。
    江蘇省財政廳廳長出面回應(yīng):江蘇的政府性債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟總量、經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要是相匹配的,是適當?shù)摹?BR>    事實上,江蘇省已經(jīng)在醞釀規(guī)范舉債的措施,例如,對政府性融資平臺公司舉債施行計劃管理和財務(wù)監(jiān)督等。
    最近,財政部、中國人民銀行等部委也啟動市政債的研究工作,基本原則是由原來的代發(fā)代辦的地方債轉(zhuǎn)向自主發(fā)行的市政債。地方政府或者授權(quán)機構(gòu)為發(fā)行主體,政府稅收等一般財政收入或項目收益作為償債來源,把一直以來地方政府的隱性、不規(guī)范債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性、規(guī)范債務(wù)。
    與此同時,2013年12月,中央組織部把政府負債作為政績考核的重要指標,強化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責任追究。