受制于土地財(cái)政的地方政府，終于迎來真正的自主發(fā)債。
5月21日中午，財(cái)政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》（以下簡稱《辦法》）的通知，允許上海、浙江、廣東、江蘇、山東、北京、青島等十省市試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，債券期限為5年、7年和10年，結(jié)構(gòu)比例為4∶3∶3。
中國版市政債終于放行了。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康21日下午接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，《辦法》最突出的亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)按照市場(chǎng)化原則發(fā)行政府債券，“自發(fā)自還”真正為地方債打開了“正門”。
然而，也有分析人士接受采訪時(shí)表示，地方自主發(fā)債代表著地方政府未來的融資趨勢(shì)，但由于自主發(fā)債來得太晚，試點(diǎn)發(fā)債規(guī)模小，目前對(duì)地方融資格局影響有限。
此前，中央政府多次表態(tài)，對(duì)于地方債要“開正門、堵偏門”；然而，在新型城鎮(zhèn)化仍然面臨高達(dá)40萬億元的融資規(guī)模背景下，打開的“正門”仍是杯水車薪，如何替代已然做大的“偏門”，依然是未解的難題。
自發(fā)自還
地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)從2011年啟動(dòng)以來，一直穩(wěn)步推進(jìn)。
2011年10月，財(cái)庫[2011]141號(hào)文正式宣布，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)從上海、浙江、廣東、深圳4省市起步。當(dāng)年全國第一次開展了對(duì)地方政府債務(wù)的大規(guī)模審計(jì)。
2013年，這一試點(diǎn)增加了江蘇和山東，但仍要求“試點(diǎn)?。ㄊ校┱畟韶?cái)政部代辦還本付息”是自發(fā)代還形式，而非徹底的“自發(fā)自還”。
現(xiàn)在，地方政府發(fā)債終于可以脫離財(cái)政部“父愛式”代辦償還的襁褓。《辦法》明確提出：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還?！?BR>
記者梳理《辦法》看到，其中首次提出：“試點(diǎn)地區(qū)承擔(dān)債券還本付息責(zé)任。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立償債保障機(jī)制，統(tǒng)籌安排綜合財(cái)力，及時(shí)支付債券本息、發(fā)行費(fèi)等資金，切實(shí)履行償債責(zé)任，維護(hù)政府信譽(yù)?！?BR>
除此之外，《辦法》還首次明確：“試點(diǎn)地區(qū)按照市場(chǎng)化原則發(fā)行政府債券，遵循公開、公平、公正的原則?！睂?duì)此，賈康大贊是最大的亮點(diǎn)。
在具體操作環(huán)節(jié)上，則對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)和信息披露進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)：“試點(diǎn)地區(qū)按照有關(guān)規(guī)定開展債券信用評(píng)級(jí)”，“信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)按照獨(dú)立、客觀、公正的原則開展信用評(píng)級(jí)工作，遵守信用評(píng)級(jí)規(guī)定與業(yè)務(wù)規(guī)范，及時(shí)發(fā)布信用評(píng)級(jí)報(bào)告”；另外，還有“試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)及時(shí)披露債券基本信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況”等。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，《辦法》與以前政策一脈相承，主要的進(jìn)步體現(xiàn)在，更大的試點(diǎn)范圍和發(fā)債規(guī)模，以及給予地方發(fā)債更大的自主權(quán)。這樣的試點(diǎn)路徑符合《預(yù)算法》修訂方向。
《預(yù)算法》三審稿內(nèi)容顯示，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。
“從《預(yù)算法》三審稿已經(jīng)公開的部分內(nèi)容來看，在加強(qiáng)監(jiān)管和信息披露的前提下，逐步擴(kuò)大地方政府的債務(wù)自主權(quán)是修訂方向，三審稿體現(xiàn)了放為主，控為輔這樣的原則。”王雍君說。
規(guī)模尚小
從去年已經(jīng)納入試點(diǎn)的地方來看，由于自行發(fā)債受規(guī)模限制，效果還不明顯。
由于現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！币簿褪钦f，省級(jí)地方政府如要發(fā)債必須得到國務(wù)院的批準(zhǔn)，目前國務(wù)院批準(zhǔn)地方發(fā)債主要分兩種方式，分別是財(cái)政部代發(fā)和地方試點(diǎn)自行發(fā)債。
長期關(guān)注地方債研究的江蘇省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任吳先滿對(duì)本報(bào)記者表示，理論上來說，地方自主發(fā)債、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、獨(dú)立償還是未來地方債改革的方向，但“目前自主發(fā)債試點(diǎn)時(shí)間短，規(guī)模太小，對(duì)緩解地方建設(shè)資金壓力，置換舊債的效果還不是很明顯”。
數(shù)據(jù)顯示，2013年，包含財(cái)政部代發(fā)和地方自行發(fā)債的地方發(fā)債規(guī)模為3500億元，今年的政府工作報(bào)告中指出，2014年由中央代地方發(fā)債4000億元。這一數(shù)字是2009年中央首度代地方發(fā)債后的新高。
然而，這一規(guī)模相比地方債存量，以及隱形的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模，顯得微不足道。2013年底審計(jì)署發(fā)布的地方政府性債務(wù)總額17.9萬億元。據(jù)野村國際中國區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家張智威根據(jù)869家大型融資平臺(tái)公司測(cè)算，地方政府融資平臺(tái)的總債務(wù)規(guī)?？赡苓_(dá)19萬億元，其中帶息債務(wù)達(dá)14.3萬億元。
融資平臺(tái)債中的城投債今年將迎來集中兌付期。據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)，2014年到期的城投債規(guī)模超過了3000億元；其中，中長期城投債到期達(dá)1564.84億元，滾動(dòng)到期的短融城投債達(dá)1986.8億，合計(jì)達(dá)3551.64億，較2013年上漲67.34%。
數(shù)據(jù)顯示，今年一季度城投債累計(jì)發(fā)行3594.70億元，較去年一季度同比增加約20%。
在廣東省社會(huì)科學(xué)綜合開發(fā)研究中心主任黎友煥看來，《辦法》只是規(guī)范了未來發(fā)債行為，與過去發(fā)債情況和還債風(fēng)險(xiǎn)無關(guān)，但由于總的發(fā)債規(guī)模較少，解決不了地方債的巨大需求。
復(fù)旦大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心主任張軍表示，地方政府自主發(fā)債的最大好處是走向透明，建立自我約束的融資體制，對(duì)中國資本市場(chǎng)也是一個(gè)利好消息。
開明渠堵暗道
一直飽受市場(chǎng)爭議的地方債，如今正面臨經(jīng)濟(jì)下行和房地產(chǎn)不景氣的雙重壓力。
眾所周知，土地收入一直是地方政府償還債務(wù)的主要資金來源。2013年6月，國家審計(jì)署公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示：18個(gè)省會(huì)和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來償債，比例高達(dá)95%。2012年6000億的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。
一位接近貴州省財(cái)政廳的人士對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，目前地方財(cái)政支出確實(shí)有點(diǎn)捉襟見肘，尤其在市縣級(jí)以下，基本是吃飯財(cái)政，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型項(xiàng)目基本上要靠貸款融資。
市場(chǎng)分析人士認(rèn)為，相比債務(wù)余額，地方債近幾年的增長速度更應(yīng)引起關(guān)注。審計(jì)署2013年年底公布的地方政府債務(wù)狀況顯示，截至當(dāng)年6月末，地方政府負(fù)有償還和擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)總額為17.9萬億元，較上一次統(tǒng)計(jì)，也就是2010年的10.7萬億元增長67%。
從債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，銀行貸款占比持續(xù)下滑，而城投債、信托、BT/BOT更為隱蔽的融資方式占比持續(xù)上升。
賈康認(rèn)為，我國政府債務(wù)總體上安全可控，地方債務(wù)最大的風(fēng)險(xiǎn)在于不透明，應(yīng)當(dāng)以“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”為要領(lǐng)，疏堵結(jié)合，把近5年已登堂入室的地方公債的規(guī)模逐步擴(kuò)大來置換、替代地方融資平臺(tái)等形成的隱性負(fù)債。
國務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年全國兩會(huì)上答記者問時(shí)也表示，對(duì)于地方債要采取逐步納入預(yù)算管理，開正門、堵偏門，規(guī)范融資平臺(tái)等措施。
國務(wù)院5月20日批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》終于對(duì)化解地方債風(fēng)險(xiǎn)給予明確的政策指向，即“規(guī)范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理”。
“開正門容易，堵偏門難?！眳窍葷M表示，以市場(chǎng)化的自主發(fā)債替代融資平臺(tái)債務(wù)，是將來的趨勢(shì)，但目前試點(diǎn)范圍有限，整體發(fā)債規(guī)模小，要解決城鎮(zhèn)化過程中地方政府巨額的融資需求很難。
