2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》近日公布，批準(zhǔn)上海等10省市自發(fā)自還1092億元地方政府債券。筆者認(rèn)為，這一舉動意味著我國市政債發(fā)展更進(jìn)一步。市政債是財稅體制改革的一部分，也與金融市場密切相關(guān)。因此，發(fā)展市政債要多項改革配套推進(jìn)，將其放在地方政府融資大背景下考慮。
強(qiáng)化預(yù)算約束
之所以要建立市政債制度，一是因為我國處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)資金缺口較大。截至2013年6月底，全國地政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元，其中地方政府債務(wù)占52.6%。地方債中，用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目的支出占86.8%。即使如此，很多領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍不能完全滿足需要。二是因為既有融資方式不夠規(guī)范，風(fēng)險較高。占地方政府有償還責(zé)任債務(wù)50%以上的銀行貸款和發(fā)行債券是地方主要融資手段，現(xiàn)行制度下兩者不夠規(guī)范透明，政府隱性擔(dān)保導(dǎo)致部分商業(yè)銀行放松貸款條件和貸后管理要求，地方負(fù)債規(guī)模和潛在風(fēng)險不斷積累。
現(xiàn)行財稅制度下，我國地方政府財力與支出責(zé)任不匹配，缺乏自主規(guī)范的融資途徑。特別是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，稅收和土地出讓收入增速回落是大勢所趨，銀行貸款期限短難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期資金需求?！罢鞫?賣地+貸款”的地方政府融資模式，需要向“征稅+債券+貸款+政府性基金”轉(zhuǎn)變。市政債正是在這一背景下提出的，其核心就是要盡可能使地方滿足融資需求，同時防范地方債風(fēng)險。
市政債要求市場化、透明化、可追責(zé)。與城投債相比，市政債最大特點是規(guī)范，這就要同時發(fā)揮市場和政府作用，強(qiáng)化預(yù)算約束。
首先，市政債是地方政府向社會借債。這需要市場進(jìn)行公平的信用和償債能力評估，通過利率價格信號將風(fēng)險前置。也需要對投資者進(jìn)行風(fēng)險教育和提示，強(qiáng)化對借債雙方的約束。這也是今年地方債自發(fā)自還試點方案要求“開展債券信用評級，擇優(yōu)選擇信用評級機(jī)構(gòu)”的原因。
其次，我國社會結(jié)構(gòu)中，政府處于強(qiáng)勢地位，僅靠社會機(jī)構(gòu)不足以約束地方政府行為，需要上級乃至中央政府對債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警，特別是要明確責(zé)任追究辦法。一方面，要落實2013年中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，對盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節(jié)輕重給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要追究責(zé)任。另一方面，要加快完善社會各領(lǐng)域誠信記錄，對政務(wù)行為進(jìn)行記錄，防止不顧實際過度擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模，造成道德風(fēng)險。遺憾的是，今年的地方債自發(fā)自還試點方案沒有提及責(zé)任追究。
最后，真正實現(xiàn)市政債規(guī)范化的前提是足夠公開透明。只有及時公開地方政府的信用評級、債券發(fā)行使用和償還等基本信息、地方政府財政經(jīng)濟(jì)運行情況等，接受社會廣泛監(jiān)督，才能最大限度保證市政債的規(guī)范化，達(dá)到設(shè)立市政債制度的目的。
須多項改革配套推進(jìn)
各級地方政府都是理論上的發(fā)債主體。市政債應(yīng)遵循“誰受益誰出錢，誰發(fā)行誰償還”的總體原則。雖然地方債自發(fā)自還試點僅包括部分省和大城市，但是新型城鎮(zhèn)化過程中，省市縣鄉(xiāng)政府都可能成為城市群發(fā)展的受益者，本地投資者都具有信息優(yōu)勢，因此都是理論上的發(fā)債主體，但現(xiàn)實中是否發(fā)債還受到必要性和可能性約束。
美國市政債由各州及州以下地方政府和代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，資金主要用于市政非營利性公用事業(yè)項目建設(shè)。公用事業(yè)的融資工具中，市政債券占90%-95%。美國8萬多個地方政府中，約有5.5萬個發(fā)行市政債。沒發(fā)市政債的地方政府要么財力寬裕，要么評級過低，發(fā)債成本過高?？傊?，未來決定哪級政府是發(fā)債主體，關(guān)鍵靠完整的信息公開和公正的信用評級。
我國市政債應(yīng)包括規(guī)范的城投債。國際經(jīng)驗顯示，地方政府債券可分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)Ｇ罢哂傻胤秸l(fā)行，投向完全公益性項目，以發(fā)行人的完全承諾、信用和稅務(wù)能力為償債保證；后者是為項目或企事業(yè)單位融資而發(fā)行的債券，以發(fā)行人所經(jīng)營項目的收入能力和財務(wù)自立能力來作擔(dān)保。我國的城投債盡管有很多地方不夠規(guī)范完善，但較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金需要，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。更為重要的是，大多城投債項目有較好經(jīng)營收入，債務(wù)償還能力較強(qiáng)。
如2013年地方債審計報告顯示，用于土地收儲債務(wù)儲備土地16萬公頃，用于城市軌道交通等交通設(shè)施的債務(wù)，形成了相應(yīng)資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營性收入。也就是說，只有少數(shù)完全沒有經(jīng)營收入或者收入過少的項目，需要政府以稅收收入償還。因此，新增有收入的項目和存量城投債項目，可以轉(zhuǎn)成更加規(guī)范的城投債，作為市政債中的收益?zhèn)?BR>
發(fā)債規(guī)模和利率應(yīng)實行下限或公式管理。今年的試點方案明確限定了發(fā)債規(guī)模，同時要求債務(wù)發(fā)行利率參照國債發(fā)行利率和市場利率。這是試點時期探索路徑、積累經(jīng)驗的穩(wěn)妥選擇。但是，如果市政債放開，則應(yīng)在具體規(guī)模和利率方面更加寬松。比如債務(wù)規(guī)模方面，可只提出對年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率、年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財力的比率、逾期債務(wù)率等主要指標(biāo)下限，或者根據(jù)地方財政經(jīng)濟(jì)情況設(shè)計債務(wù)規(guī)模公式。利率方面，弱化發(fā)債前環(huán)節(jié)管控，強(qiáng)化發(fā)債后環(huán)節(jié)的跟進(jìn)監(jiān)管，既充分發(fā)揮市場決定價格的作用，同時也加強(qiáng)政府在債務(wù)風(fēng)險預(yù)警方面的功能。美國政府就專門組建市政債券條例制定委員會，負(fù)責(zé)市政債的發(fā)行、承銷、保險、評級和監(jiān)管等。
市政債制度要多項改革配套推進(jìn)。改革進(jìn)入深水區(qū)，每項改革都很復(fù)雜，需要多項改革配套跟進(jìn)。市政債是財稅體制改革的一個部分，也與金融市場密切相關(guān)。不能就事論事，而要將其放在地方政府融資大背景下考慮。
一是加快推出權(quán)力清單，界定政府和市場邊界的同時，理清各級政府的支出責(zé)任，劃定地方政府支出范圍。二是推進(jìn)全口徑和公開化為主要內(nèi)容的預(yù)算改革，讓政府的收支在陽光下運行。三是完善地方稅體系，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，盡量給各級政府以穩(wěn)定可靠的收入來源，當(dāng)然這涉及行政層級壓縮，以及財稅管理體制改革。四是建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表。五是改革債券二級市場分割局面，提高流動性，擴(kuò)大對外開放。六是加快黨政機(jī)構(gòu)改革，切實實現(xiàn)公職人員只減不增，防止因人設(shè)事等潛在思維作用，使得權(quán)力清單效果打折扣。
