根據(jù)債務(wù)的來(lái)源選擇PPP模式
根據(jù)國(guó)家審計(jì)署最近公布的信息，地方政府債務(wù)包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府的債務(wù)，2013年6月底地方債務(wù)總額為178909億元，其中，負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為108859億元，占60.85%；具有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)為26656億元，占14.90%；承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為43394億元，占24.25%。
當(dāng)前我國(guó)地方政府舉債主要用來(lái)進(jìn)行市政建設(shè)（占37.5%）、土地收儲(chǔ)（占16.7%）、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)（占13.8%）、保障性住房（占6.8%）、教科文衛(wèi)（占4.8%）、農(nóng)林水利建設(shè)（占4.0%）、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)（占3.2%）。前三項(xiàng)較為集中，占整個(gè)債務(wù)的68%。
厘清地方政府債務(wù)的來(lái)源及不同用途，可使我們針對(duì)不同的來(lái)源采用不同形式的PPP以降低地方政府債務(wù)規(guī)模和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
廣義PPP是指政府與私人部為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等形式。按照這個(gè)廣義概念，從管理角度來(lái)看，PPP是指政府公共部門與民營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來(lái)利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過(guò)這種合作和管理過(guò)程，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門的投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。
適合化解債務(wù)的PPP具體運(yùn)作模式
基礎(chǔ)設(shè)施形態(tài)一般表現(xiàn)為三種形式，一是已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施；二是需要改造和擴(kuò)建的基礎(chǔ)設(shè)施；三是新建基礎(chǔ)設(shè)施。一般來(lái)講，已有債務(wù)存量是發(fā)生在已有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，而新債務(wù)是發(fā)生在將要建設(shè)或者是需要改造和擴(kuò)建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
針對(duì)不同形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以選擇不同的PPP模式，如果通過(guò)PPP化解債務(wù)，需要針對(duì)具體項(xiàng)目重新選擇適合化解債務(wù)的PPP具體運(yùn)作模式。
現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施。如果將現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)化為PPP模式可能有多種形式的選擇，如政府可以通過(guò)租賃、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同承包等形式與民營(yíng)企業(yè)合作，由政府向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。民營(yíng)企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過(guò)政府向使用者收費(fèi)。如果通過(guò)PPP模式來(lái)化解政府在建設(shè)過(guò)程中所發(fā)生的債務(wù)，可考慮選擇TOT模式，就是將已建成的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給私人部門，政府將轉(zhuǎn)讓所得化解原來(lái)債務(wù)，而私營(yíng)部門在得到基礎(chǔ)設(shè)施一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)段的運(yùn)營(yíng)權(quán)后進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，取得合理回報(bào)，當(dāng)運(yùn)營(yíng)期結(jié)束再交還給政府。
擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施。這方面可采用的PPP模式也有若干，如政府可以通過(guò)租賃—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)、外圍建設(shè)等形式與民營(yíng)企業(yè)合作。對(duì)于如何化解這方面的債務(wù)可分為兩個(gè)方面，一方面是前期因建設(shè)形成的債務(wù);另一方面因需要擴(kuò)建和改造帶來(lái)新的債務(wù)。這兩個(gè)方面都可采用TOT的模式來(lái)化解原來(lái)的債務(wù)和防范未來(lái)發(fā)生的債務(wù)。如果僅僅因改造或擴(kuò)建需要貸款融資，可以僅對(duì)改造部分采用BOT的模式。政府將需要升級(jí)改造的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給私人部門，由私人部門對(duì)原有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，并對(duì)升級(jí)改造后的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理。經(jīng)營(yíng)者在特許權(quán)下向使用者收費(fèi)，并向政府交納一定的特許費(fèi)。經(jīng)營(yíng)期過(guò)后再將基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)交給政府。
新建基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)（BTO）、建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)（BOO）等PPP模式。這些方式可以有效避免政府債務(wù)的發(fā)生的模式有BOT、BOO。建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)是指由民營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)完成后轉(zhuǎn)交給政府部門，然后再由民營(yíng)部門進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。這種形式有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量，也可以提高經(jīng)營(yíng)管理的效率。在民營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理期間，所有權(quán)屬于政府。民營(yíng)企業(yè)以租賃的形式獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)也可以把建設(shè)時(shí)所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權(quán)。建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓是指由民營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，建成后由民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，按照特許經(jīng)營(yíng)的合約時(shí)間，經(jīng)營(yíng)到期后轉(zhuǎn)交給政府。在經(jīng)營(yíng)管理期間，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)是屬于政府的，但是，不需要向政府交納使用費(fèi)，只是在經(jīng)營(yíng)到期后，無(wú)償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎(chǔ)設(shè)施的完整性、正常功能等。建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)（BOO）是指由民營(yíng)企業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)完成后，民營(yíng)企業(yè)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，同時(shí)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的“永久性”經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)然這里的“永久性”經(jīng)營(yíng)權(quán)是個(gè)相對(duì)概念，是在特許權(quán)下面的“永久性”經(jīng)營(yíng)。這三種合作的形式主要目的是為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時(shí)提高資金的使用效率和提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。
需要注意和解決的幾個(gè)問(wèn)題
除選擇適合的PPP形式外，在選擇通過(guò)PPP化解地方債務(wù)過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：
一是選擇直接效益相對(duì)好的項(xiàng)目。通過(guò)PPP化解地方政府債務(wù)，首先要選擇有一定回報(bào)能力、運(yùn)營(yíng)中可產(chǎn)生現(xiàn)金流量的項(xiàng)目，如果項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流較弱，則應(yīng)該注意構(gòu)造較好的長(zhǎng)期盈利模式。一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有較強(qiáng)的社會(huì)性，即具有較高的間接經(jīng)濟(jì)效益，而直接的經(jīng)濟(jì)效益較弱，因此，構(gòu)造盈利模式時(shí)可合理加入壟斷性。如水廠項(xiàng)目的供水、電廠項(xiàng)目的供電，都是政府特許的壟斷項(xiàng)目，產(chǎn)品的定價(jià)和出售都可同有關(guān)部門簽訂合同而得到一定保證。壟斷性有利于保證項(xiàng)目有足夠把握達(dá)到財(cái)務(wù)目標(biāo)。如果所選擇的項(xiàng)目盈利能力較強(qiáng)，其壟斷性則可以降低一些。
二是對(duì)經(jīng)濟(jì)回報(bào)能力較弱的項(xiàng)目提供靈活的政策和有力度的激勵(lì)措施。根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，政府應(yīng)該為經(jīng)營(yíng)者提供相應(yīng)的優(yōu)惠激勵(lì)措施。特別是對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)回報(bào)能力較弱的項(xiàng)目，激勵(lì)方式通常有如下幾個(gè)方面：最低經(jīng)營(yíng)收入保證。為了確保項(xiàng)目的成功實(shí)施，政府應(yīng)該在一定時(shí)期內(nèi)以固定的價(jià)格購(gòu)買一定數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù)，如電廠、水廠等?；蛘咴诂F(xiàn)金流大幅度下降時(shí)，政府給予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，如隧道或公路交通等。即使用補(bǔ)貼產(chǎn)生一定的財(cái)政壓力，也會(huì)比政府自己辦項(xiàng)目的財(cái)政壓力低很多。授予經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有收費(fèi)設(shè)施的專營(yíng)權(quán)。商業(yè)自由空間。準(zhǔn)許項(xiàng)目公司在授權(quán)范圍之內(nèi)進(jìn)行符合公司利益的延展開(kāi)發(fā)。無(wú)第二設(shè)施擔(dān)保。必要時(shí)政府應(yīng)該擔(dān)保在該項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不再建設(shè)第二設(shè)施，以保證該項(xiàng)目的獨(dú)家壟斷地位。
三是將一部分BT模式的項(xiàng)目轉(zhuǎn)為BOT。目前地方政府為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不少地方采用了BT的模式。往往轉(zhuǎn)讓時(shí)間段較短、且成本較高，給地方政府造成不少債務(wù)壓力。面對(duì)這種債務(wù)，地方政府可以采用通過(guò)將BT轉(zhuǎn)為BOT的方式化解。其經(jīng)營(yíng)的方式可以做多樣化的選擇。例如市內(nèi)軌道交通，雖然不可能通過(guò)向用戶收費(fèi)的方式收回投資，但可以將道路兩邊的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給投資者，讓其獲得相應(yīng)回報(bào)，如果還不足的話，政府也可進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助以達(dá)到投資者最基本的投資收益保障。
四是積極探索狹義PPP概念下的SPV形式。眾所周知，在PPP模式中，SPV的作用是非常重要的，因此，應(yīng)當(dāng)在選擇PPP模式時(shí)就盡可能要求設(shè)立SPV，特別是對(duì)公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)對(duì)象一定要求是符合項(xiàng)目條件的SPV才能參與投標(biāo)，并對(duì)SPV設(shè)立一定的條件，如注冊(cè)資本金比例、股東構(gòu)成等要有一定的約束。
五是加強(qiáng)監(jiān)督管理。在通過(guò)PPP化解債務(wù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，一方面，防止那些沒(méi)有條件的項(xiàng)目也采用PPP模式，或因采用PPP模式給服務(wù)質(zhì)量帶來(lái)下降風(fēng)險(xiǎn);另一方面，提高公眾參與度，讓更多的公眾參與對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督，同時(shí)也充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。
