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地方政府償債壓力大 專家建議應(yīng)總量控制

來源:中國城市投資網(wǎng)

日期:2014.06.29 閱讀:3588
  近段時間,我國不斷加強對地方政府債務(wù)的管理,從10個省市啟動“自發(fā)自還”試點,到對地方政府進行信用評級。但短期來看,我國地方債償還壓力仍大。根據(jù)此前審計署公布的數(shù)據(jù),今明兩年地方債到期量分別為2.4萬億元和1.8萬億元,共計4.2萬億元。
  
  接受證券時報記者采訪的專家指出,在財政收入增速放緩而支出不減的背景下,地方政府償債壓力難減。地方債應(yīng)該進行總量控制,中央應(yīng)該在全國范圍建立債務(wù)比例、債務(wù)余額控制制度和增量控制制度等。
  
  不容樂觀的債務(wù)現(xiàn)狀
  
  “盡管地方債務(wù)風險總體上仍處于可控范圍,但局部仍然存在著令人擔憂的狀況。”中央財經(jīng)大學(xué)財政研究院院長、政府預(yù)算研究中心主任王雍君表示,中國地方債務(wù)管理一直存在一個困擾之處,即一方面賦予地方政府在舉債方面更多的自主性,另一方面必須對地方政府債務(wù)進行有效監(jiān)管?!暗胤秸梢愿鶕?jù)具體情況,因地制宜去進行債務(wù)償還。但同時,必須對地方政府債務(wù)進行有效監(jiān)管,否則風險會令人擔憂。困擾政府債務(wù)管理的最大難題就是如何把兩者協(xié)調(diào)和平衡起來。
  
  王雍君提醒,目前,地方債務(wù)增長速度比較高。國家審計署報告顯示,最近幾年地方政府省市縣三級的債務(wù)增長速度年均將近20%,這已經(jīng)是經(jīng)濟增長的兩倍多。同時,局部地區(qū)的償債壓力比較大,主要體現(xiàn)在高速公路貸款等方面。
  
  對于低層級政府債務(wù)的總體增速均高于上一層級政府的增速,中誠信國際政府與公共融資評級部總經(jīng)理助理閆文濤說,總體上地方政府債務(wù)信用下沉、風險上移的趨勢愈加明顯,收益與風險進一步分離。“各舉債主體在享有融資收益的同時,承擔的債務(wù)風險卻不斷向同級政府甚至高級別政府遷移。融資平臺自身信用不斷向政府信用靠攏拉近,信用風險也逐漸從個體信用風險向地區(qū)風險和宏觀系統(tǒng)性風險遷移,高層級政府的信用風險不斷累積加大?!?BR>  
  自主發(fā)債短期效果有限
  
  按財政部的測算,地方政府未來三年(2015年~2017年)償債比重分別為17.06%、11.58%和7.79%。中誠信對此也進行過測算,數(shù)據(jù)顯示大部分省份債務(wù)期限結(jié)構(gòu)偏短,今明兩年部分省份到期債務(wù)高達60%。財政部副部長王保安日前明確表示,今年是地方政府償債壓力最重的一年。
  
  閆文濤指出,在當前財政收入放緩的背景下,財政支出的剛性會進一步加大今年地方政府的償債壓力。土地和房地產(chǎn)市場的景氣下行,對地方政府融資有較大影響,地方財政52%的收入是要靠土地和房地產(chǎn)來支撐。地方債務(wù)的償還對土地出讓收入依賴過大,全國承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)占比達37%左右,過于單一集中的債務(wù)償還結(jié)構(gòu),加大了地方政府債務(wù)風險敞口。
  
  雖然地方自主發(fā)債試點已經(jīng)展開,但短期內(nèi)的效果可能有限。
  
  摩根大通中國首席經(jīng)濟學(xué)家朱海斌稱,地方自主發(fā)債試點是在解決地方政府債務(wù)問題上邁出的具有鼓舞作用的一步。它為地方政府打開了一扇新的融資渠道。不過從實際效果看,有諸多問題需要解決。在試點階段,地方政府債券規(guī)模很小,而且中央政府很可能沿用配額制度以避免地方政府過度借貸。
  
  朱海斌舉例說,在2014年的試點計劃中,大部分省份的發(fā)債配額甚至不足以支付貸款利息。從近期看,預(yù)計地方政府債券將與其他融資方式(如城市投資債券)并存,共同滿足地方政府的融資需求。政府將繼續(xù)區(qū)分存量問題和流量問題,這意味著避免現(xiàn)有地方政府債務(wù)違約的動機依然很強。
  
  完善發(fā)債制度建設(shè)
  
  今年“自發(fā)自還”試點的推進、地方債自主權(quán)的部分下放,被普遍認為是化解地方債邁出的重要一步。但對于地方債長期管理是不夠的,王雍君認為,從地方債來看,最簡單也是最重要的辦法是進行總量控制。中央應(yīng)該在全國范圍建立債務(wù)比例、債務(wù)余額控制制度和增量控制制度。債務(wù)總量主要是控制兩部分,一是債務(wù)存量,也就是債務(wù)總量不能超過國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例,另一個是增量,即當年新增加的債務(wù)發(fā)行量不能超過的數(shù)字。
  
  “這些工作雖然已經(jīng)展開,但仍不完整,包括沒有明確的比例限制?!蓖跤壕J為,總量控制永遠處在最重要地位,這事關(guān)可持續(xù)性。制定總量控制的規(guī)則,包括規(guī)定政府的負債率和債務(wù)率。
  
  在王雍君看來,中國債務(wù)管理應(yīng)有全面改革,包括建立好的法律框架、預(yù)警系統(tǒng)、明確中央“兜底”事項和標準。現(xiàn)在這些都是一個模糊地帶,很多地方一旦出現(xiàn)問題,不知道救助標準和程序是怎么樣。全面改革的主要目的就是“釋放”中央政府,中央不僅要“救火”,更要“防火”。