近日國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》;昨日《人民日報》刊發(fā)評論《發(fā)債新規(guī)校正“跑偏政績觀”》。
預算制度改革開啟了新一輪財稅制度改革。在錢袋子被管住之后,地方債便順理成章地進入了公眾的視野。
10月2日,國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱《意見》),為預算法實施奠定了具體的執(zhí)行基礎(chǔ)。多家中央級媒體推出解讀文章,《人民日報》刊發(fā)評論《發(fā)債新規(guī)校正“跑偏政績觀”》。
校正“政績觀”
10月2日國務(wù)院發(fā)布《意見》,這是繼2010年6月13日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》后,中央政府為規(guī)范管理地方政府債務(wù)第二次發(fā)布的較為完整的制度框架文件。
四年前的《通知》僅針對地方政府融資平臺的地方政府債務(wù),而本次《意見》是針對全部地方政府債務(wù)的規(guī)范管理,可視作中央政府關(guān)于地方債的新規(guī)。
同時,這也是繼十八屆三中全會提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預警機制后,中央政府針對地方政府性債務(wù)的第四次政策部署。此前三次分別是:今年3月《政府工作報告》提出加強地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)要求;6月《深化財稅體制改革總體方案》提出規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求;以及8月全國人大常委會審議通過《預算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。這三次政策部署,均為綱領(lǐng)性改革精神,而本次《意見》則更全面具體、更有針對性,對后續(xù)政府性債務(wù)管理具有較強的操作性。
“不勤政者,靠邊站;不廉政者,必拿下?!边@是昨日《人民日報》評論文章《發(fā)債新規(guī)校正“跑偏政績觀”》對地方債新規(guī)意義的定義,并從基層治理的微觀視角進行了一番打量,“發(fā)債新規(guī)疏浚的,不止于債務(wù)資金的流向,更有對治理者發(fā)展觀、政績觀的矯正,若真能落地生根、兌付承諾,當能為從政之心打開一條‘明渠’?!?BR>
《人民日報》認為地方債劇增是“為‘經(jīng)濟錦標賽’跑出的成績”。在這種政績思維下,干部的現(xiàn)實狀態(tài)是,“有‘勤’無‘廉’,政失之于公”;“有‘廉’無‘勤’,政失之于慵”。于是,對政績觀進行糾偏?!耙繉嵈?qū)嵉闹贫葋淼贡??!?BR>
關(guān)于具體的制度措施,《人民日報》稱,“解決‘預算軟約束’,只能靠債務(wù)公開的硬手腕……發(fā)債新規(guī),進一步就發(fā)多少、干什么、誰來還,給出明確的說法。并且,‘地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任,中央政府實行不救助原則’,中央不再為地方‘埋單’,從根子上堵住了‘虱子多了不癢,饑荒多了不愁’的歪念想,有望在總體上控制增量、縮減存量?!?BR>
金融改革的開始
根治地方債,中央不兜底,這一底線近期被中央媒體反復強調(diào)。
但僅此表態(tài)是不夠的。10月10日,新華社旗下《中國證券報》刊文《根治地方債須強化財政金融改革協(xié)同性》:“對地方債的管理,仍然還要采用建立在國家信用基礎(chǔ)上的財政工具……僅僅采取財政工具很難化解這一難題?!?BR>
文章作者中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員張茉楠認為,“必須強化央行對地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理職能,增強財政體制改革與金融體制改革的協(xié)同性?!睘榇耍瑥堒蚤岢鋈齻€方面,“第一,清晰界定財政與中央銀行職能,防止產(chǎn)生財政變相透支問題,完善財政對中央銀行損失的補充機制,提高央行資產(chǎn)負債健康性?!薄暗诙?,建立償債準備金。地方政府償債準備金是地方政府為確保按期償還債務(wù)本息而籌集、運用的專項儲備資金。”“第三,嘗試建立央行國庫現(xiàn)金管理……推出既符合國家的宏觀經(jīng)濟治理,又能滿足地方財政利益訴求的現(xiàn)金管理模式?!?BR>
由此看來,地方債顯然是一個金融改革的問題。11日《參考消息》引述發(fā)表文章《外媒:中國不再救助地方債,下決心深化金融改革》,引述外媒觀點直接點出“新規(guī)不過是深化金融改革的開始”。
“應當在中國金融市場改革的大背景下看待這些新規(guī)。例如,有可能將來中央將承擔部分社會福利支出。不管怎樣,這都說明,政府已下決心解決與經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)型有關(guān)的一攬子問題?!?BR>
為何有此判斷?《參考消息》稱,“經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)型已經(jīng)啟動。這是一個長期的過程,將不可避免地出臺一系列改革方案。但是開始階段需要排除金融不平衡的暗礁,以免改革浪潮在到達彼岸之前就已消失。”
地方融資平臺轉(zhuǎn)型
從宏觀看,地方發(fā)債新規(guī)將促進金融改革,從微觀看,則直接影響到地方融資平臺。
10日《中國證券報》刊發(fā)評論文章《地方政府融資平臺即將告別歷史舞臺》,認為:“從地方政府債務(wù)自發(fā)自還試點開始,我國正加速形成全面的地方政府融資體系。近8年城投債蓬勃發(fā)展,與中國特色的地方政府融資平臺一起,即將告別歷史舞臺?!?BR>
此次《意見》試圖逐步劃清政府與企業(yè)界限,明確了地方政府職能將聚焦于公益性事業(yè)發(fā)展,非公益的商業(yè)融資需求將交與市場主體。于是,上文給地方融資平臺劃定了三大出路,“第一,承擔的商業(yè)盈利性業(yè)務(wù),將其債務(wù)與經(jīng)營打包,改制為國企或按市場機制轉(zhuǎn)讓給非國有企業(yè);第二,承擔一定收益的公益性事業(yè),可與社會資本成立混合所有制企業(yè)或進行特許經(jīng)營合作(PPP模式),實現(xiàn)融資平臺公司的轉(zhuǎn)型;第三,沒有收益的公益性事業(yè),將直接由地方政府負責,納入政府預算管理,從融資平臺中剝離?!?BR>
事實上,早在2010年國家及相關(guān)部門出臺政策清理和規(guī)范地方政府融資平臺以來,以城投公司為主題的地方融資平臺就開始了漫長的轉(zhuǎn)型之路。從各種預測中可以看出,轉(zhuǎn)型后的政府融資平臺有可能繼續(xù)發(fā)行企業(yè)債券,同時鼓勵公司通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債。
改革剝離融資平臺的政府融資職能之后,外界擔心是否會導致一些在建項目因資金問題出現(xiàn)半拉子工程。
9日新華每日電訊引述財政部的觀點做出釋疑,“《意見》對確保在建項目后續(xù)資金提出了明確措施:一是要求地方政府要統(tǒng)籌各類資金,優(yōu)先保障項目續(xù)建和收尾;二是允許地方申請發(fā)行政府債券置換高利短期債務(wù);三是對重新審核符合國家有關(guān)規(guī)定的在建項目,有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議融資,確實沒有其他建設(shè)資金來源的,鼓勵政府與社會資本合作,或通過地方債券解決。”
地方債怎么還
人們最為關(guān)心的是新規(guī)出臺之后地方債怎么還?《人民日報》海外網(wǎng)轉(zhuǎn)載評論《地方債究竟該怎么還?》,給出了答案—“其實答案就在《意見》里面”。
“首先,要承認和明確政府債務(wù)的金融屬性……在政府融資舉債環(huán)節(jié)就建立債務(wù)利率的市場化定價機制,確保政府與合作資本能共同遵守市場利率規(guī)則的,風險共擔盈虧自負,控制政府還款成本”;“第二……引入社會第三方機構(gòu)參與地方政府的信用評級,如此才能消減民間合作投資者對地方債信息不對稱的難題”;“第三……將區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重點放在創(chuàng)新事業(yè)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃軟實力的打造上,才能獲得可持續(xù)發(fā)展的機會,讓地方政府負債率處于可控范圍之內(nèi)。”
總結(jié)即,“開源節(jié)流,產(chǎn)業(yè)為先,擺脫坐地生財?shù)耐梁朗浇?jīng)濟增長方式才是根本?!?BR>
盡管《意見》構(gòu)建了“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制,但正確處理政府與市場關(guān)系這一全面深化改革的核心問題,內(nèi)容復雜廣泛,涉及深化政府改革、分稅制改革、政企關(guān)系以及地方政治格局調(diào)整,遠非一個文件可以解決,需要系統(tǒng)配套,綜合治理。