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地方債新規(guī)下的政信信托走向:融資模式轉(zhuǎn)向PPP

作者:王俊丹 來(lái)源:理財(cái)周報(bào)

日期:2014.10.21 閱讀:5607
  今年以來(lái)信托政信業(yè)務(wù)一直處于風(fēng)口浪尖,最近隨著國(guó)家地方債整頓,再一次面臨沖擊。
  
  9月底,國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”)出臺(tái)。雖然其目的是為完善《預(yù)算法》制定服務(wù),但其中明確將剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能,恰打到信托公司的軟肋。
  
  在采訪中,多位信托人士對(duì)理財(cái)周報(bào)記者表示,政信合作信托主要通過(guò)融資平臺(tái)對(duì)接,現(xiàn)在被剝離后此類業(yè)務(wù)未來(lái)一段時(shí)間必將出現(xiàn)收縮。
  
  不過(guò)多家政信業(yè)務(wù)規(guī)模較大的信托公司對(duì)此并不悲觀。平臺(tái)公司剝離,但政府融資需求仍在,信托作為重要的融資途徑之一,長(zhǎng)期來(lái)看被切斷的可能性不大。
  
  而43號(hào)文中同時(shí)提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”,對(duì)信托及資管則是一個(gè)機(jī)會(huì)。由此,未來(lái)政信的主流融資模式或由現(xiàn)在的BT轉(zhuǎn)向PPP。信托的發(fā)揮空間仍在,新模式的“試水者”也已經(jīng)出現(xiàn)。
  
  新規(guī)觸動(dòng)政信信托
  
  “43號(hào)文”中提到,要明確劃清政府與企業(yè)界限,政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借,不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。
  
  同時(shí),明確表示“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能,融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)?!背峭豆咀鳛榈胤截?cái)政融資主體的模式將被打破。未來(lái)地方政府舉債主要采取政府債券方式,分為一般市政債和收入市政債。
  
  通過(guò)融資平臺(tái)對(duì)接的政信合作業(yè)務(wù)是信托業(yè)務(wù)中一個(gè)重要的部分,平臺(tái)剝離后,政信業(yè)務(wù)現(xiàn)在的操作模式也面臨終結(jié)。
  
  “融資平臺(tái)將與政府脫鉤的消息幾個(gè)月前已經(jīng)透露出來(lái),這次發(fā)文明確了細(xì)節(jié),”用益信托分析師對(duì)理財(cái)周報(bào)記者表示,“文件基本上叫停了現(xiàn)在政信信托普遍使用的模式,實(shí)施后一段時(shí)期內(nèi),此類業(yè)務(wù)新增規(guī)模或會(huì)大幅收縮?!?BR>  
  而采訪中,多家政信業(yè)務(wù)集中的信托公司人士看法近乎一致:“現(xiàn)行政信合作模式未來(lái)可能無(wú)法操作,但目前文件剛剛出臺(tái),到正式實(shí)施之間還會(huì)有一個(gè)緩和期,年內(nèi)不會(huì)有劇烈的震動(dòng)。”
  
  另有消息稱,近日,財(cái)政部根據(jù)43號(hào)文、45號(hào)文和《預(yù)算法》規(guī)定起草了《地方政府性債務(wù)清理處置辦法》,即將上報(bào),有關(guān)政府存量債務(wù),財(cái)政部要求年底前完成清理。該辦法明確,從2015年1月1日起所有涉及政府性債務(wù)的項(xiàng)目都只能采取發(fā)債方式。其中保障房、水利、土儲(chǔ)、公路四個(gè)領(lǐng)域,且為2014年9月30日以前的在建項(xiàng)目,給予一年寬限期,2015年可以繼續(xù)使用貸款等方式。
  
  實(shí)際上,這已是財(cái)政部近兩年來(lái)對(duì)地方債務(wù)的第二次約束。
  
  2012年底,四部委聯(lián)合下發(fā)“463號(hào)文”(《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》), 規(guī)定地方政府不得以國(guó)有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押,不得為其他單位或企業(yè)融資提供擔(dān)保。
  
  這讓當(dāng)時(shí)以政府擔(dān)保模式為主的政信信托業(yè)務(wù)被叫停。然而,不久后監(jiān)管政策的限制即被信托公司想辦法“繞開”,通過(guò)“債權(quán)受讓”、“受益權(quán)投資”等模式繼續(xù)輸血政府融資平臺(tái)。
  
  “政府平臺(tái)有名單內(nèi)和名單外的差異,463號(hào)文之后,就做名單外的公司項(xiàng)目多,他們也與政府有一定聯(lián)系,項(xiàng)目有‘納入政府財(cái)政預(yù)算’等作為風(fēng)控條件?!币晃恍磐薪?jīng)理對(duì)記者坦言。
  
  政信業(yè)務(wù)現(xiàn)狀
  
  在43號(hào)文之前,信托公司政信業(yè)務(wù)已在發(fā)生微妙的變化,有主動(dòng)收縮者,亦有重兵布局者。
  
  7月上旬,中融信托官方表示:“為防止政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向公司傳導(dǎo),公司主動(dòng)暫停了集合類政信項(xiàng)目。2014年度,在政信業(yè)務(wù)領(lǐng)域,公司將主要精力放在項(xiàng)目的兌付工作上,確保相關(guān)信托項(xiàng)目到期順利、安全兌付?!?BR>  
  相比2013年,中信信托、華澳信托、陸家嘴信托、新華信托等公司均在集合類政信信托發(fā)行上有不同程度的收縮。
  
  華澳信托相關(guān)負(fù)責(zé)人亦回應(yīng)稱,2014年,關(guān)注到政信合作項(xiàng)目增長(zhǎng)過(guò)快的勢(shì)頭,有意識(shí)地控制了發(fā)行節(jié)奏,在項(xiàng)目選擇上更加謹(jǐn)慎。
  
  信托公司對(duì)政信業(yè)務(wù)態(tài)度上的變化與近年來(lái)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)日益增加,風(fēng)險(xiǎn)杠桿放大不無(wú)關(guān)系。
  
  中誠(chéng)信國(guó)際數(shù)據(jù)顯示,通過(guò)對(duì)1100家已發(fā)債的融資平臺(tái)公司統(tǒng)計(jì),2011-2013年借新還舊率分別為69.85%、61.19%和68.8%。其表示,平臺(tái)債務(wù)償還對(duì)土地出讓金的依賴性很強(qiáng),土地出讓與債務(wù)償還在時(shí)點(diǎn)上的錯(cuò)配對(duì)融資平臺(tái)公司的債務(wù)管理提出挑戰(zhàn),帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。
  
  而審計(jì)署去年公布的數(shù)據(jù)中,截至2013年6月,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為10.9萬(wàn)億,或有債務(wù)總額為17.9萬(wàn)億元。
  
  其中政府債券融資產(chǎn)生的債務(wù)占比較小,大部分來(lái)自銀行貸款和BT融資,銀行貸款中政府實(shí)有債務(wù)達(dá)到5.5萬(wàn)億,BT融資1.2萬(wàn)億。
  
  由于每個(gè)地區(qū)政府的負(fù)債比率都不同,政信項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性直接區(qū)域掛鉤。
  
  國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪此前曾對(duì)各地區(qū)政府債務(wù)進(jìn)行評(píng)估。結(jié)果顯示,政府債務(wù)與該地區(qū)GDP比值的全國(guó)平均值為31.4%,國(guó)內(nèi)目前共有12地政府債務(wù)超過(guò)平均值,其中貴州、重慶、云南這一比重超過(guò)50%,貴州幾近80%。
  
  而江蘇、北京、四川、浙江、山東、貴州、上海、重慶、吉林、重慶、遼寧、河南、內(nèi)蒙古和江西等地一年內(nèi)到期的債務(wù)額占總債務(wù)的比重超過(guò)25%,短期償債壓力較大。
  
  盡管如此,仍有不少信托公司在政信業(yè)務(wù)上重點(diǎn)布局,今年政信信托發(fā)行量位于前列的包括中江信托、方正東亞信托、長(zhǎng)安信托、中原信托等。
  
  “無(wú)論近兩年的數(shù)據(jù)如何,政信合作已經(jīng)在信托公司形成成熟模式,也是較為主要的收入來(lái)源。雖然各家公司并不直接公布政信合作項(xiàng)目的數(shù)據(jù),但是從基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)類投向規(guī)模也可窺一二?!鼻笆鲅芯坎拷?jīng)理表示。
  
  通過(guò)2013年報(bào)披露的信息,各家信托公司基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)類信托規(guī)模在整體規(guī)模中占比超過(guò)30%的有24家,其中英大信托、愛建信托、紫金信托、萬(wàn)向信托占比超過(guò)50%;陸家嘴信托、新華信托、蘇州信托、中信信托占比超過(guò)40%。
  
  但是英大信托明確表示,公司的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)類信托主要根據(jù)自己公司業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)涉及電力方面,非政信業(yè)務(wù)。
  
  上述基礎(chǔ)設(shè)施類信托占比較大的其中一家公司相關(guān)人士對(duì)記者表示,資質(zhì)好一些的地方政府平臺(tái)都將融資成本控制在9%左右,相比于其他類型的業(yè)務(wù),政信合作對(duì)于信托來(lái)說(shuō)是薄利的,最后的利潤(rùn)就在1%左右。但是回報(bào)低,風(fēng)險(xiǎn)也低,而且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的資金規(guī)模大,對(duì)于中小信托還能擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模。
  
  暗藏機(jī)會(huì)
  
  如同463號(hào)文后的反應(yīng),多數(shù)信托公司人士對(duì)43號(hào)文之后的政信合作環(huán)境并不悲觀。
  
  華北地區(qū)一家信托公司總經(jīng)理助理認(rèn)為:“平臺(tái)公司沒(méi)有了,并不是說(shuō)政府要切斷信托融資,這種融資需求還在,政信合作本就由多種變通形式構(gòu)成,以后會(huì)換一種形式繼續(xù)。”
  
  同為華北地區(qū)一家信托公司研發(fā)部經(jīng)理表達(dá)了相同觀點(diǎn):“政策打破了短暫的平衡,以信托的靈活性,還有空間配合政策開發(fā)新模式?!?BR>  
  海通證券分析師在研報(bào)中指出,對(duì)以前主要通過(guò)融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目,規(guī)范后主要有三個(gè)渠道:
  
  一是對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,要與政府脫鉤,完全推向市場(chǎng),債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù);二是對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目,將推廣PPP模式,其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還,政府按照事先約定,承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任,不承擔(dān)償債責(zé)任;三是對(duì)難以吸引社會(huì)資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目,由政府發(fā)行債券融資。
  
  信托的機(jī)會(huì)就隱藏在43號(hào)文中。
  
  文件中一條這樣表述:“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式,參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)?!?BR>  
  “這實(shí)際上是在說(shuō)‘PPP模式(公共私營(yíng)合作制)’?!鄙鲜鼋?jīng)理表示,“在平臺(tái)公司剝離后,相當(dāng)于切斷了現(xiàn)在主流的BT(建設(shè)-移交)融資模式,今后政府融資上會(huì)由PPP模式來(lái)取代?!?BR>  
  PPP模式是一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新模式,指政府與企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,或?yàn)樘峁┠撤N公共服務(wù),彼此之間合作開發(fā)并共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的建設(shè)模式。
  
  而這里的社會(huì)資本包含很多內(nèi)容,一位信托行業(yè)法律人士介紹:“民營(yíng)企業(yè)、信托、基金子公司都有資格作為參與方,這對(duì)地方債新規(guī)下的信托公司來(lái)說(shuō)是一個(gè)機(jī)會(huì),可能成為未來(lái)政信信托的主流模式?!?BR>  
  試水PPP
  
  目前,已經(jīng)有信托公司先行試水。
  
  今年6月,五礦信托與撫順沈撫新城管委會(huì)、中建一局(集團(tuán))有限公司簽訂《沈撫新城政府購(gòu)買服務(wù)合作框架協(xié)議》,開展沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
  
  在該項(xiàng)目中,政府以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),由沈撫新城管委會(huì)、五礦信托、中建一局共同注資成立項(xiàng)目公司并簽署合作協(xié)議,按照協(xié)議約定,中建一局將獲得沈撫新城撫順區(qū)域內(nèi)的安置房建設(shè)及電力、供熱、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的施工總承包權(quán)。
  
  上述工程項(xiàng)目供需資金35.88億元,五礦信托作為引入的投資方,將以股權(quán)投資形式進(jìn)入,成為項(xiàng)目公司的絕對(duì)大股東,項(xiàng)目承包方中建一局的投資金額為200萬(wàn)元。
  
  43號(hào)文中同時(shí)提到,參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)的投資者按照市場(chǎng)化原則出資,按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。
  
  這里五礦信托、沈撫新城管委會(huì)、中建一局共同成立的項(xiàng)目公司即文件中提及的“特別目的公司”。
  
  政府將對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任,不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。
  
  “現(xiàn)在信托參與PPP沒(méi)有成熟的模式拿出來(lái),大部分還在商討階段,短期內(nèi)難以形成規(guī)模?!鼻笆龇扇耸糠Q。
  
  而在北京地鐵16號(hào)線則較為成熟的采用PPP模式。在其投資建設(shè)部分,京投公司(北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司)引入保險(xiǎn)資金中再資產(chǎn)作為投資方,計(jì)劃采取“10年+10年”的模式,分兩期完成總計(jì)120億元股權(quán)投資。
  
  中再資產(chǎn)作為所成立項(xiàng)目公司的大股東,投資預(yù)計(jì)年化收益率約7%。雙方承諾,前十年只付息,不償還本金。
  
  “最初政府引入平臺(tái)公司目的為配合融資,現(xiàn)在隨著地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚,融資成本日益走高,這種模式難以為繼,政府期望借新模式尋求變通,未來(lái)信托公司也會(huì)跟著走?!睖弦患倚磐泄究偛脤?duì)記者分析。
  
  亦有財(cái)政部人士日前對(duì)媒體表示,PPP模式已經(jīng)被地方政府視為化解地方債務(wù)和解決城鎮(zhèn)化融資的辦法之一。