近日財政部發(fā)布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，與之前網(wǎng)上流傳的《地方政府性存量債務清理處置辦法》（征求意見稿）有很多區(qū)別，比較兩份文件可揣摩出中央政府與地方政府博弈的結(jié)果。
首先，從兩份文件的頁數(shù)與文件條數(shù)比較，正式發(fā)布的《甄別辦法》僅21條共4頁，少于征求意見稿的35條共13頁。文件內(nèi)容化繁為簡，減少細節(jié)規(guī)定，留給地方政府在存量債務問題處理的權利。
第二，從文件標題分析，去掉“處置”，強化“甄別”。這說明存量債務未梳理清楚情況下，難以真正處置。將之前工作分階段進行；債務處置問題如何進行，還要看清理與甄別進展情況。盡量不給地方政府硬性規(guī)定，給地方政府留有自行解決余地。
第三，重點提及公私合營模式（PPP模式），從43號文開始，“PPP”成為了一個熱門詞匯，在《甄別辦法》中有重點強調(diào)PPP模式。該模式被視為化解地方債務風險，新一輪城鎮(zhèn)化融資的重要抓手，也是地方融資平臺轉(zhuǎn)型的重要方向。目前中國正面臨經(jīng)濟增速下移、地方債務問題迫在眉睫，但新型城鎮(zhèn)化建設又有巨大的基礎設施需求。因此PPP模式提供了一個新的、有別于傳統(tǒng)政府采購模式發(fā)展基礎設施的可行模式。
第四，解決爭議，談判空間變大?！墩鐒e辦法》提出爭議雙方提出解決方案及依據(jù)，經(jīng)同級審計部門出具審計意見，報同級政府確定。一方面給了債務方提出切實可行的解決方案；另一方面，經(jīng)同級審計部門出具審計意見，與審計署出具審計意見有明顯的差異，同級審計部門歸屬本級政府領導，獨立性沒有審計署特派辦強，因此很多問題須服從本級政府訴求，因此對于爭議問題，談判空間變大。
第五，關于后續(xù)融資模式態(tài)度的轉(zhuǎn)變。此前征求意見稿提及在建項目后續(xù)融資允許地方政府按照原渠道融資，而《甄別辦法》中只提到在建項目優(yōu)先通過PPP模式推進，確需政府舉債建設的，要客觀核實后續(xù)融資需求。銀行是否繼續(xù)放貸、企業(yè)是否能續(xù)發(fā)債券？這一切只等PPP模式細則出臺才能確定。
第六，正式文件未提及非政府債務處置辦法?！墩鐒e辦法》主要以納入預算管理債務的清理、甄別為主，未提及非政府債務的處置。這并不代表征求意見稿中的非政府債務處置辦法是錯誤的，我們猜測地方政府處置非政府債務途徑更加多元化，如果固化為文件中的處置辦法，將不利于地方政府解決非政府債務問題。但征求意見稿中的處置辦法也很有借鑒意義。
總體來看，從《預算法》到《國務院出臺加強地方政府性債務管理意見》，再到《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，地方債務解決路徑越來越清晰，雖然很多問題尚未定論，但大體解決方案已定。我們認為明年地方政府債將擴大試點與規(guī)模，但地方政府債不會全部承接所有的存量債務。而且從“甄別辦法”中我們可以清晰發(fā)現(xiàn)，即使屬于地方政府償還責任的債務，政府也在想盡辦法“甩掉”一部分。地方政府不要將第一波債務出現(xiàn)危機時，把希望寄托于中央政府。中央政府肯定是最后出手相救的大佬，而不是救援的急先鋒。
對于債券投資者而言，最關心的就是城投債消失以后，誰來替代城投債？我們認為目前有很多與地方基建項目相關的債券正在發(fā)行中，這將替代一部分城投債。例如，永續(xù)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，雖然這些債券沒有地方政府顯性背書，但這些債均與各類市政項目密切相關，具有政府長期穩(wěn)定補貼或有政府確保收益。因此與一般產(chǎn)業(yè)債相比依然具有相對優(yōu)勢。
最近，PPP成為中央政府力推，地方政府熱捧的模式。但從PPP模式進入中國以來就面臨很多問題與挑戰(zhàn)，最大的問題就是制度缺陷和政府信用問題。目前PPP立法尚未出爐，如果PPP模式上馬過多，這將為后續(xù)留下很多弊病；PPP項目時間一般在10年以上，而10年以上合同屬于非完整合同，變數(shù)較大，很有可能出現(xiàn)權責劃分不清，導致爛尾工程，同時給政府帶來很多隱性債務。因此PPP模式的推廣情況還需走一步看一步。（作者單位：中信建投證券）
