2014年5月20日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》，明確提出今年地方政府性債務(wù)改革的思路是：“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”。這一改革舉措，無疑是2010年19號文件出臺以來，國家針對地方政府融資平臺（本文指各地政府控制的城投公司）的又一次更為堅決的清理和規(guī)范，各地城投公司也因此必將面臨更為艱難的抉擇與轉(zhuǎn)型。這里，我就立足外部宏觀環(huán)境正在發(fā)生的這一根本變化，著重談一談城投公司內(nèi)部轉(zhuǎn)型如何具體操作的問題，以便更好地應(yīng)對新的挑戰(zhàn)。
通過較長時間的調(diào)查了解和反復(fù)思考，個人認(rèn)為必需在城投公司內(nèi)部首先積極推進轉(zhuǎn)型，“立足市場化、做足精細化”，大膽改革目前普遍實行的目標(biāo)管理、經(jīng)營開發(fā)、工程建設(shè)、人力資源和企業(yè)文化等方面的傳統(tǒng)做法，才能固本強基、贏得主動、持續(xù)發(fā)展。具體操作建議如下：
一、扎實做細目標(biāo)任務(wù)管理工作
多年來，許多城投公司在目標(biāo)管理工作中，一直遵循著“部室與單位各自上報－相關(guān)辦公室匯總修訂－公司領(lǐng)導(dǎo)審核－主要領(lǐng)導(dǎo)審定－上報市目標(biāo)辦統(tǒng)籌印發(fā)－定期檢查考核－年末申請調(diào)整－年底總結(jié)表彰”這樣一個業(yè)務(wù)流程，不容否認(rèn)，其在過去的大環(huán)境下發(fā)揮了應(yīng)有的積極作用。
但是，自2010年特別是今年以來，無論宏觀經(jīng)濟走勢、還是金融貨幣政策，也無論外部任務(wù)所逼、還是內(nèi)部發(fā)展所需，都較之以往發(fā)生了很大變化。因而在城投公司內(nèi)部目標(biāo)任務(wù)管理工作方面可做如下改革：
1、職能。將以往由其它部門代行或執(zhí)行的經(jīng)營管理職責(zé)單列出來，設(shè)立專門的公司經(jīng)營管理部門，明確賦予目標(biāo)任務(wù)管理職能，針對城投公司擁有或潛在擁有的經(jīng)營性項目和經(jīng)濟指標(biāo)，由專業(yè)人員實行專門化管理。
2、流程。推行流程再造，建立“公司上年末組織高峰論壇提出目標(biāo)任務(wù)框架－專業(yè)部門組織論證充實－印發(fā)各部室與單位討論補充－經(jīng)營管理部門整理完善－征求分管領(lǐng)導(dǎo)意見建議－呈報公司董事長審核－黨政聯(lián)席會議審定－本年初報送上級目標(biāo)主管部門匯編反饋－以PDCA方式組織落實－年底統(tǒng)一考核兌現(xiàn)”這樣一個全新的目標(biāo)任務(wù)管理流程。
3、落實。最主要的是加強過程控制，嚴(yán)格遵循原始的PDCA（計劃、執(zhí)行、檢查、處理）循環(huán)提升的方式方法。由經(jīng)營管理部門負總責(zé)，在計劃環(huán)節(jié)，實行計劃任務(wù)“路線一覽表”模式；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，堅持“周碰頭、月協(xié)調(diào)、季考核、年中通報、年底兌現(xiàn)獎懲”的落實機制；在檢查環(huán)節(jié)，為強化過程控制，應(yīng)明確將這項職能歸口公司內(nèi)部監(jiān)督檢查部門，可以由其組織綜合檢查組，以目標(biāo)任務(wù)計劃進度為主線，突出開展對態(tài)度、紀(jì)律、作風(fēng)、效率的明察暗訪；在處理環(huán)節(jié)，除了公司運用落實機制協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題以外，可授予綜合檢查組有限的處罰權(quán)力，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題隨時予以處理，并提出指導(dǎo)性的意見與建議。
4、考核。可在公司董事會考核委員會之下設(shè)立目標(biāo)任務(wù)管理辦公室，具體操作中可由經(jīng)營管理部門代行其職責(zé)，專門負責(zé)對公司各項目標(biāo)任務(wù)完成情況進行旬、月、季、年統(tǒng)計，并按月進行“結(jié)果考核”，做出調(diào)研分析報告呈報董事長，為公司決策提供服務(wù)。月度考核口頭通報、季度考核會議通報、半年考核書面通報、年度考核以獎懲方式通報。
5、獎懲。要嚴(yán)格對照年度目標(biāo)任務(wù)考核結(jié)果進行。總結(jié)過去的經(jīng)驗，城投公司內(nèi)部年度考核獎懲應(yīng)堅持五條原則：一是年度目標(biāo)任務(wù)原則上不予調(diào)整，確因不可抗力影響者方可調(diào)整，但必須履行審核程序；二是年初有獎懲規(guī)定的務(wù)必堅持，“以獎為主、以罰為輔、逐一兌現(xiàn)”；三是對承擔(dān)經(jīng)營指標(biāo)的二級單位須依據(jù)其實際完成情況嚴(yán)明獎懲；四是在評先樹優(yōu)中，除了內(nèi)部公選出的名額以外，凡當(dāng)年獲得市級及以上榮譽的部室、單位、個人，明確為公司當(dāng)年的先進集體或個人；五是對連續(xù)三年獲得公司先進集體或個人者給予特別獎勵，對連續(xù)三年受到處罰的單位或個人給予特別處罰。
6、小結(jié)。目標(biāo)任務(wù)管理的過程，其實就是把“制訂目標(biāo)、統(tǒng)籌計劃、布置落實、檢查總結(jié)、考核激勵”的過程周而復(fù)始地重復(fù)進行，期間一些管理人員很容易出現(xiàn)“思維惰性”和“行為慣性”，需依據(jù)形勢和任務(wù)變化創(chuàng)新管理。為此，可以采取一個比較原始的方法，就是“看板管理”，即明確要求公司自班子成員以下的所有干部員工，每天堅持做流水賬式的《工作日志》，互相之間定期公開傳閱，綜合檢查組隨機抽查考評，以此促進每一名員工思考工作、關(guān)注目標(biāo)、提升效率，最終將十分有助于公司預(yù)期總目標(biāo)的實現(xiàn)。
二、切實激活經(jīng)營項目開發(fā)工作
可以預(yù)見，未來幾年城投行業(yè)的發(fā)展將呈現(xiàn)“五大趨勢”，即市場化轉(zhuǎn)型、集團化管控、多元化發(fā)展、精細化管理和民營化進入。不論怎樣發(fā)展，其根基離不開經(jīng)營項目的培育和經(jīng)營效益的提升?；仡檱鴥?nèi)城投公司這些年發(fā)展的歷史，特別是那些直屬于當(dāng)?shù)卣某峭豆驹诮?jīng)營項目開發(fā)方面走過的道路，當(dāng)前及今后一段時期，應(yīng)著力打造“六條產(chǎn)業(yè)鏈”：
1、城市道路沿線資源經(jīng)營產(chǎn)業(yè)鏈。創(chuàng)新經(jīng)營理念，爭取在城投公司新投資建設(shè)城市道路的同時，組建成立相應(yīng)的經(jīng)營開發(fā)部門，配備專人，立足道路全程沿線資源，與市場化專業(yè)商業(yè)策劃機構(gòu)合作，多方式、多渠道、多領(lǐng)域地及早就儲備地、廣告位、停車場、洗車場、賓館、酒店以及地上與地下空間綜合利用等項目，擬訂統(tǒng)一完整的經(jīng)營開發(fā)方案，力爭實現(xiàn)“建成一條城市道路、盤活一片城投資源”的目標(biāo)。
2、片區(qū)開發(fā)項目經(jīng)營產(chǎn)業(yè)鏈。當(dāng)前，國家大力支持城市推進棚戶區(qū)改造項目，城投公司要當(dāng)仁不讓、搶抓機遇，充分發(fā)揮自身在建設(shè)保障性住房項目方面積累的豐富經(jīng)驗，盡可能地爭取所在城市棚戶區(qū)改造項目的實施主體地位，在策劃、融資、征地、征收、建設(shè)、經(jīng)營、管理等方面做足功課，充分發(fā)揮棚戶區(qū)改造這一“片區(qū)開發(fā)”寶貴資源的“撬動、集聚、放大”作用，引入資本運營理念、擴大城投資產(chǎn)，在創(chuàng)造突出社會效益的同時，增加公司自身經(jīng)濟效益。
3、土地開發(fā)整理項目產(chǎn)業(yè)鏈。樹立強烈的“政策末班車”意識，抓緊建立健全城投名下的土地開發(fā)整理公司機構(gòu)與機制，集中精干人員，創(chuàng)造性地發(fā)揮其市場化運營和“先入為主”的政策性疊加優(yōu)勢，大膽穩(wěn)妥地向儲備土地上下游業(yè)務(wù)有效延伸，探索自主進行土地征收、儲備、整理、拆遷、工程施工、經(jīng)營開發(fā)一體化的項目產(chǎn)業(yè)鏈。先期可以把條件比較成熟的儲備地塊、特別是低丘緩坡溝壑等未利用地開發(fā)整理項目作為試點。
4、環(huán)保項目經(jīng)營產(chǎn)業(yè)鏈。環(huán)保項目是朝陽產(chǎn)業(yè)，城投公司必須緊抓不放。當(dāng)前要以爭取各類環(huán)保項目特許經(jīng)營權(quán)為突破口，繼而爭取生活與建筑垃圾處理特許經(jīng)營權(quán)，同時抓緊擴大機動車尾氣檢測站、加氣站等面向社會公眾的經(jīng)營性項目規(guī)模，伺機促成此類項目的歸口管理權(quán)，逐步整合這部分資產(chǎn)，最終打造城投公司環(huán)保項目產(chǎn)業(yè)鏈，以此加快長遠上市融資的步伐。
5、文化旅游項目產(chǎn)業(yè)鏈。要充分釋放城投公司在所在城市的無形資源和影響力，緊握提升城市品牌這個抓手，大做文化旅游文章。當(dāng)前，主要任務(wù)是加強已有此類項目經(jīng)營單位的班子建設(shè)、引進專業(yè)人才、培訓(xùn)員工隊伍、改造部分設(shè)施，“軟硬兼施”，盡快提高其經(jīng)營管理與接待服務(wù)水平。同時要組建專業(yè)團隊，以資本為紐帶、以資產(chǎn)為平臺，統(tǒng)籌謀劃城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目與文化旅游資源的整合運營方案，努力拓展經(jīng)營范圍，創(chuàng)新合資合作發(fā)展模式，逐步打造城投公司文化旅游產(chǎn)業(yè)鏈條。
6、其它資產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)鏈。當(dāng)前，許多城投公司整體運營中最大的“短板”是經(jīng)營性資產(chǎn)匱乏。對此，可以用“兩步快走”的方式“亡羊補牢”，一是爭取政府支持，努力開辟市場化融資擔(dān)保新業(yè)務(wù)，有計劃地引領(lǐng)民間資本投向城市基礎(chǔ)設(shè)施項目、商業(yè)地產(chǎn)項目和住宅小區(qū)物業(yè)管理經(jīng)營項目，發(fā)揮好自身競爭優(yōu)勢；二是集中精干主業(yè)、放手搞活副業(yè)，一方面在集團總部引入競爭機制、及早分流富余人員，精干主營業(yè)務(wù)，一方面抓緊組建二級（或控股）性的資產(chǎn)經(jīng)營公司，將城投公司及各二級單位已經(jīng)和正在實施的工程建設(shè)及土地儲備等所有項目中，通過征地、拆遷、施工形成的紅線外剩余土地、邊角地塊、臨時商鋪、施工閑置用房、未安置拆遷戶的過渡房屋、各類廢舊物資及工程機械設(shè)備，以及地下綜合管溝、小額對外投資等資產(chǎn)統(tǒng)一交由該公司經(jīng)營管理,也可以此吸引社會資金合資合作。雙管齊下，強力打造城投公司在市場競爭中既養(yǎng)人、又掙錢的“蓄水池”。
三、創(chuàng)新做實基礎(chǔ)項目建設(shè)工作
目前，盡管全國城投行業(yè)市場化轉(zhuǎn)型呼聲很高，有的城投已經(jīng)退出了地方政府融資平臺，但是國內(nèi)一萬多家城投公司一夜之間根本無法擺脫對政府的依賴。因此，“背靠市長、走向市場”應(yīng)該是我們當(dāng)前及今后較長一段時期的必然選擇，“求大不貪多”應(yīng)該是我們承擔(dān)政府城建項目的必由之路?；谶@樣的分析，城投公司做實城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)工作的著力點是：
1、爭取大項目。盡可能地爭取總投資在10億元以上的大項目由城投公司來投資建設(shè)，具體目標(biāo)就是前邊分析的六條產(chǎn)業(yè)鏈項目。其目的就是要牢牢吸引政府各級領(lǐng)導(dǎo)及社會各界的“眼球”，不斷爭取和擴大政府及輿論對城投公司的關(guān)注與支持，樹立良好的企業(yè)形象。
2、論證經(jīng)濟性。不管以往做法如何，當(dāng)前城投公司務(wù)必建立城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)的前期經(jīng)濟性論證分析機制，綜合考量城市規(guī)劃、征地征收、融資渠道、過渡安置、可控程度等影響因素，最大限度地避免項目實施中出現(xiàn)的“半途移交”或“騎虎難下”等尷尬局面。這一點，相信許多城投同仁感同身受。
3、細分管理度。推行扁平化，進行管理架構(gòu)創(chuàng)新，敢于打破城投公司內(nèi)部現(xiàn)有的部、室業(yè)務(wù)分割狀況，建立以項目為載體的團隊管理模式，由項目團隊內(nèi)部細分職責(zé)、統(tǒng)一調(diào)配人力資源，不僅要當(dāng)好甲方代表，負責(zé)工程項目前期手續(xù)的辦理，以及項目可研與經(jīng)濟性論證，同時要對公司工程項目的質(zhì)量、安全、文明施工負全責(zé)。這是市場化條件下提高工程項目管理效率的必由之路。
4、增強可行性。事實上，如果以每年政府下達城投公司的城建計劃項目數(shù)計算，真正當(dāng)年能夠立項并開工建設(shè)的項目，總體比例還不到50%，主要原因是缺乏對項目可行性的前期論證，特別是計劃與融資脫節(jié)、進度與拆遷脫節(jié)、政府意愿與群眾訴求脫節(jié)。為此，城投公司可擇機向政府提出請示，建議在下達年度城建項目投資計劃時，能夠同步下達相應(yīng)的項目融資指導(dǎo)規(guī)劃，并征求項目區(qū)域內(nèi)群眾意見建議，既增強項目本身的可行性，也有助于提高對接金融機構(gòu)的信用度。
四、搞活人力資源管理工作
從現(xiàn)代管理學(xué)的角度講，城投公司的總體工作計劃總是以大的目標(biāo)為核心開始制定，即按總目標(biāo)制定總計劃，從總計劃到部門計劃再到實施計劃，最后精確到每個人的計劃和個人每天的工作任務(wù)。但是，人力資源管理就要倒過來進行，即從每個人每天完成計劃中的任務(wù)管起，在不斷地達成個人每日計劃任務(wù)的基礎(chǔ)上，才能使各部門計劃如期實現(xiàn)，才有階段性計劃的實現(xiàn)，最終保證總目標(biāo)的實現(xiàn)。可見，企業(yè)管理最終是對任務(wù)的管理，是對任務(wù)執(zhí)行人的管理，是對每個人任務(wù)實施情況的管理，計劃好后如何快速行動，主要看有沒有快速落實到人，執(zhí)行人有沒有快速行動，以及每個人任務(wù)完成的速度和質(zhì)量。所以，管理歸根結(jié)蒂是對人的管理，是對每個人完成任務(wù)的進度、完成任務(wù)的數(shù)量和完成任務(wù)的質(zhì)量的管理。從城投公司實際狀況和轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要出發(fā)，可采取以下措施，更加有力地加強人力資源管理工作。
1、加強班子建設(shè)。城投公司因為任務(wù)重、項目多，往往公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員人數(shù)也多，但分工卻不盡合理。具體講，首先應(yīng)扭住融資這個龍頭，始終重視和加強分管融資工作的領(lǐng)導(dǎo)；其次為改變內(nèi)部業(yè)務(wù)條塊分割的狀況，最好在班子成員中明確一名專職分管企業(yè)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)、明確一名專職分管經(jīng)營開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)、明確一名分管信訪維穩(wěn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，以便集中事權(quán)、高效協(xié)調(diào)。當(dāng)然，這一切必須建立在公司法人治理結(jié)構(gòu)比較完善的基礎(chǔ)上。
2、理順部室職責(zé)。為了厘清職責(zé)、均衡工作，避免“忙的永遠忙、閑的永遠閑”這一極端狀況，就目前多數(shù)城投公司內(nèi)設(shè)機構(gòu)而言，可以采取的改革措施主要有：充實黨委辦公室職能，增加建設(shè)公司企業(yè)文化職責(zé)；調(diào)整行政辦公室職能，加強“辦文、辦會、辦事”的服務(wù)保障職責(zé)，剝離企業(yè)文化、統(tǒng)合統(tǒng)計、研究發(fā)展職責(zé)（也可將黨辦、行政辦合二為一）；充實投資發(fā)展部職能，增加研究發(fā)展職責(zé)；調(diào)整資產(chǎn)經(jīng)營部為經(jīng)營管理部，增加目標(biāo)任務(wù)管理、統(tǒng)合統(tǒng)計、考核獎懲職責(zé)（也可將投資發(fā)展與經(jīng)營管理合二為一）；充實審計監(jiān)察室職能，增加綜合督查職責(zé)；將項目前期部、工程監(jiān)管部與拆遷管理辦公室合并為項目管理部（兼負總工程師辦公室職責(zé)），增加辦理工程項目前期手續(xù)、組織論證工程項目經(jīng)濟性職責(zé)。同時，務(wù)必加強公司對各類經(jīng)濟合同的管理工作，建立招標(biāo)、審計、財務(wù)聯(lián)審會簽制度。
3、細化崗位管理。為了有效應(yīng)對城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展和市場化運營的緊迫挑戰(zhàn)，公司人力資源管理工作的重點應(yīng)該盡快實現(xiàn)由“辦理日常工資、勞務(wù)、社保等事務(wù)”向“加強對人、對崗位的管理”轉(zhuǎn)變，即依據(jù)每個部室承擔(dān)的職責(zé)和需要發(fā)揮的職能，結(jié)合現(xiàn)有員工實際構(gòu)成情況，設(shè)定每個部室工作崗位的名稱、數(shù)量，再依據(jù)其崗位描述細化確定崗級（可分1、2、3級或A、B、C崗），大膽推行“一崗一薪、崗變薪變”的崗位管理制度。
4、引入競爭機制。在細化崗位管理的基礎(chǔ)上，根據(jù)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的原則，成立城投公司核心領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長、相關(guān)班子成員為組員的考評工作組，利用十一月、十二月或元月等建設(shè)業(yè)務(wù)相對空閑時期，將班子成員以下的所有崗位、崗級、待遇、要求公開，鼓勵全體員工踴躍報名參加競聘，入選者上崗工作，未入選者由公司統(tǒng)一組織培訓(xùn)后，依據(jù)實際需要在全公司范圍安排工作。目的主要是徹底杜絕“干與不干一個樣、干好干壞一個樣、干多干少一個樣”的陋習(xí)，充分調(diào)動和激發(fā)干部員工的潛能，培育“人人爭上游、公司創(chuàng)一流”的干事氛圍。
5、強化政務(wù)督查。明確一名公司班子成員為政務(wù)督查總負責(zé)人，直接向公司核心領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，具體領(lǐng)導(dǎo)審計監(jiān)察室組織有關(guān)部室成立綜合檢查組（或?qū)ｉT設(shè)立督查室），作為維護公司正常工作秩序和保障公司目標(biāo)任務(wù)順利實施的“警察部隊”，統(tǒng)一肩負起效能風(fēng)暴、勤政廉潔、作風(fēng)效率、過程控制等督查任務(wù)。
五、著力推進企業(yè)文化建設(shè)工作
現(xiàn)代企業(yè)管理的最高境界是文化管理，先進的企業(yè)文化是城投公司持續(xù)發(fā)展的精神支柱和動力源泉。建設(shè)以公司核心領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)帥、富有“城投”特色的企業(yè)文化，是城投公司多元發(fā)展、奮力崛起、做大做強、轉(zhuǎn)型跨越的迫切需要；是發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、建設(shè)高素質(zhì)員工隊伍、促進人的全面發(fā)展的必然選擇；是公司提高管理水平、增強凝聚力和打造核心競爭力的戰(zhàn)略舉措。
1、確定職能部門。為整合城投公司企業(yè)文化資源，應(yīng)集中人力、物力、財力和社會媒體力量，實現(xiàn)“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的目標(biāo)，城投公司企業(yè)文化建設(shè)職能應(yīng)明確由黨委辦公室行使，由其兼負城投“企業(yè)文化中心”職責(zé)，選拔配備2－3名專職人員，立足于公司門戶網(wǎng)站、內(nèi)部期刊、信息報送、對外宣傳等主陣地，專門負責(zé)公司企業(yè)文化建設(shè)工作的組織與開展。
2、確立指導(dǎo)思想。城投公司企業(yè)文化建設(shè)的指導(dǎo)思想應(yīng)該包括方向、路線、特色與目標(biāo)。分別是：堅持黨和國家方針政策、貫徹落實公司各項決策部署的方向；遵循公司“市場化轉(zhuǎn)型、集團化管控、多元化發(fā)展、精細化管理和民營化進入”的發(fā)展路線；體現(xiàn)公司核心領(lǐng)導(dǎo)治理風(fēng)格的特色；服務(wù)促進公司多元發(fā)展、奮力崛起、做大做強、轉(zhuǎn)型跨越的目標(biāo)。
3、明確工作內(nèi)容。由城投公司“企業(yè)文化中心”負責(zé)，制訂企業(yè)文化建設(shè)實施方案，有計劃、有步驟地組織開展理念系統(tǒng)、視覺系統(tǒng)和行為系統(tǒng)三大文化建設(shè)內(nèi)容，積極穩(wěn)妥地加以推進，力爭1－3年內(nèi)取得明顯成效。 (作者單位為蘭州城投公司)
