在城市發(fā)展的大背景下,作為特定時(shí)期中國特色的產(chǎn)物,融資平臺(tái)公司自上世紀(jì)90年代組建以來,作為政府推進(jìn)城市建設(shè)、改進(jìn)民生的重要手段,做出了巨大的歷史貢獻(xiàn)。然而我們清晰地看到平臺(tái)公司在不斷發(fā)展壯大的同時(shí),也存在著一定的爭議,尤其在經(jīng)歷2009年的爆發(fā)式增長后,規(guī)模虛增、負(fù)債高、盈利差等問題凸顯,潛在的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。近幾年的政策走向已趨近明朗,平臺(tái)公司的路在哪里,做如下解讀。
一、融資平臺(tái)存量債務(wù)處理
《意見》要求“剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能,融資平臺(tái)公司不得新增政府性債務(wù)”,平臺(tái)公司的“代政府融資”職能將不可持續(xù),意味著融資平臺(tái)政府融資功能將被逐步剝離,這是中央對(duì)地方政府融資行為規(guī)范管理的持續(xù),未來融資平臺(tái)公司將會(huì)進(jìn)行漸進(jìn)式地調(diào)整、改造。
1、政府性債務(wù)的剝離。對(duì)平臺(tái)公司的既有債務(wù)進(jìn)行分類,按“誰受益、誰承擔(dān)”的原則,由平臺(tái)公司舉債,實(shí)際投向公益性項(xiàng)目的債務(wù),應(yīng)由地方政府承擔(dān)直接償債責(zé)任,按《意見》要求,可依靠省政府代市縣級(jí)政府發(fā)行債券進(jìn)行置換;由平臺(tái)公司舉債,投向供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的債務(wù),可將債務(wù)和資產(chǎn)打包,由地方政府或平臺(tái)公司作為主體進(jìn)行PPP社會(huì)化運(yùn)作,引入社會(huì)資本,化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于由平臺(tái)公司自身運(yùn)營和發(fā)展,及與公共服務(wù)無關(guān)的市場行為而形成的債務(wù),由平臺(tái)公司自行償還,政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。
2、增強(qiáng)自身融資能力。《意見》明確“政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借,企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”,一直以來銀行等資金機(jī)構(gòu)看重的融資平臺(tái)“政府背景”將逐漸失去價(jià)值,政府背書、政府信用等將逐漸失去效用,未來平臺(tái)公司將作為一般性企業(yè),其融資能力將取決于有效資產(chǎn)、未來盈利能力等。例如江西省2014年9月出臺(tái)的《江西省政府性債務(wù)管理暫行辦法》中明確“對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù),政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任”,說明平臺(tái)公司債務(wù)將不再視作“無風(fēng)險(xiǎn)”。
二、平臺(tái)公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型
平臺(tái)公司是特殊時(shí)期的特有產(chǎn)物,具有生命周期。隨著城市建設(shè)高峰的過去,某些平臺(tái)在完成了某個(gè)領(lǐng)域的投資建設(shè)任務(wù)后就應(yīng)該歷史性地退出舞臺(tái),要么關(guān)閉要么轉(zhuǎn)業(yè)成為經(jīng)營實(shí)體。而從改革成本和改革穩(wěn)定性的角度來看,推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型是更佳方案。未來平臺(tái)公司將會(huì)去平臺(tái)化運(yùn)營,作為一般性的競爭性和地方性國有企業(yè)存在,平臺(tái)公司應(yīng)在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)實(shí)體化、市場化和規(guī)范化轉(zhuǎn)變,參與市場化競爭。
1、宜涉足的領(lǐng)域。一是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和國有資產(chǎn)管理,即按照地方政府產(chǎn)業(yè)布局要求,積極引導(dǎo)政府投資的方向,履行政府投資導(dǎo)向的職能,同時(shí)在公用事業(yè)、軌道交通、廣告經(jīng)營、能源開發(fā)、地產(chǎn)置業(yè)以及文化旅游、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)等方面充分運(yùn)作,規(guī)范企業(yè)經(jīng)營,確保國有資產(chǎn)的保值增值;二是城市運(yùn)營管理,即運(yùn)用市場手段,對(duì)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施(如道路、橋梁等)、城市資源性資產(chǎn)(主要是城市土地)和城市無形資產(chǎn)(如廣場、道路冠名權(quán))在內(nèi)的城市資產(chǎn)開展的多種形式的經(jīng)營管理活動(dòng),以提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)為目標(biāo),充分經(jīng)營和利用城市基礎(chǔ)設(shè)施,發(fā)揮融資平臺(tái)公司公共產(chǎn)品提供者和公共服務(wù)提供者的作用;三是城市金融服務(wù),城市的持續(xù)健康發(fā)展離不開銀行、金融機(jī)構(gòu)的支持,平臺(tái)公司作為地方性國有企業(yè)應(yīng)著力打造金融板塊,可參股銀行與銀行聯(lián)姻,亦可涉足小額貸款、金融租賃、產(chǎn)業(yè)投資基金、擔(dān)保公司等多種金融業(yè)態(tài),金融板塊將成為一些融資平臺(tái)公司未來的經(jīng)濟(jì)增長極,不僅能為其盈利能力注入新動(dòng)力,還能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2、未來的發(fā)展路徑分析。雖然融資平臺(tái)公司目前還無法做到完全撤出公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,但他們發(fā)展的腳步正在逐步遠(yuǎn)離單純的政府性融資平臺(tái)公司。在業(yè)務(wù)發(fā)展方面,平臺(tái)公司應(yīng)堅(jiān)持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心,向多元化、跨區(qū)域化發(fā)展,進(jìn)一步夯實(shí)業(yè)務(wù)能力,并購和整合將成為平臺(tái)公司發(fā)展的常態(tài),生存下來的平臺(tái)公司將以新形象和新境界展現(xiàn)在人們面前。
(1)跨區(qū)域發(fā)展方向。在融資平臺(tái)公司的初步發(fā)展階段,公司的發(fā)展主要是在本地完成。而進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段之后,有能力的融資平臺(tái)公司開始實(shí)施橫向擴(kuò)張戰(zhàn)略。如通過整合城區(qū)近郊及各縣的各類中小水務(wù)公司、房地產(chǎn)公司等,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì);利用企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所形成的如工程管理等各種專用知識(shí)、技術(shù),對(duì)區(qū)域外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項(xiàng)目管理等業(yè)務(wù)。
(2)多元化發(fā)展方向。目前融資平臺(tái)公司都在嘗試戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,一方面隨著其所在城市的發(fā)展,繼續(xù)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地一級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù);另一方面積極投資實(shí)體產(chǎn)業(yè),進(jìn)行多元化發(fā)展。大多數(shù)融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型選擇依然圍繞土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈,進(jìn)行土地一級(jí)二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)。條件成熟時(shí),融資平臺(tái)公司可憑借地方政府獨(dú)特的資源、機(jī)遇,大膽進(jìn)行非相關(guān)多元化的拓展,向產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理、金融控股、城市運(yùn)營、城市旅游等多元化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型,不斷發(fā)展壯大平臺(tái)經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊,增強(qiáng)平臺(tái)自我造血能力,形成新的利潤增長點(diǎn),通過經(jīng)營收益反哺公益性項(xiàng)目,減輕地方政府的財(cái)政壓力。
(3)縱向整合方向。依托融資平臺(tái)公司既有的專業(yè)能力,積極在供水、污水、垃圾處理、燃?xì)獾犬a(chǎn)業(yè)培育立足本地、面向市政公用產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),形成較大規(guī)模的集投資建設(shè)、運(yùn)行管理、技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為一體的集團(tuán),帶動(dòng)整個(gè)市政公用產(chǎn)業(yè)向集團(tuán)化、集約化、產(chǎn)業(yè)化方向健康發(fā)展,大型產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對(duì)市縣的行業(yè)性公司兼并重組等將為常態(tài)。
三、平臺(tái)公司的能力培養(yǎng)
1、理清與政府的關(guān)系。融資平臺(tái)公司應(yīng)厘清與地方政府的關(guān)系,根據(jù)市場規(guī)則,明確平臺(tái)公司的服務(wù)提供商和地方政府的服務(wù)購買者關(guān)系,同時(shí)在債務(wù)和平臺(tái)公司運(yùn)作方面,對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行定位。
(1)債務(wù)方面。按照國務(wù)院及人民銀行、銀監(jiān)會(huì)的要求,金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司項(xiàng)目逐個(gè)開展重新評(píng)審和風(fēng)險(xiǎn)排查,梳理落實(shí)貸款項(xiàng)目審批、項(xiàng)目資本金、還款來源和抵押擔(dān)保情況,地方政府在此背景下應(yīng)針對(duì)融資平臺(tái)公司的實(shí)際情況,采取有效措施,督導(dǎo)融資平臺(tái)公司做到已發(fā)放貸款與具體項(xiàng)目掛鉤,落實(shí)項(xiàng)目資本金,為融資平臺(tái)公司減輕債務(wù)包袱。
(2)做實(shí)資本。政策伊始,地方政府應(yīng)盡快為融資平臺(tái)公司注入有效可變現(xiàn)資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、稅收返還等以增加公司現(xiàn)金流覆蓋程度,做實(shí)資本金,為融資平臺(tái)公司市場化運(yùn)作提供資金基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)既有債務(wù)與地方財(cái)政徹底剝離,也為地方政府職能轉(zhuǎn)型提供保障。
(3)資產(chǎn)整合與平臺(tái)重構(gòu)。對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行規(guī)范和重組,按未來公司的發(fā)展定位,對(duì)于與業(yè)務(wù)不相關(guān)的公益性資產(chǎn)、享受政策支持的項(xiàng)目等進(jìn)行剝離,為平臺(tái)公司減輕運(yùn)作包袱;同時(shí),根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要,通過對(duì)區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)和資源的重組和整合,將城市資源和國有資產(chǎn)集中進(jìn)行歸集,全力打造綜合性城建融資實(shí)業(yè)型平臺(tái)公司,做大業(yè)務(wù)規(guī)模,培養(yǎng)專業(yè)能力。在此之上此外,積極探索區(qū)域投融資平臺(tái)的協(xié)同發(fā)展,嘗試區(qū)縣平臺(tái)整合和跨地市區(qū)域的平臺(tái)整合。
2、規(guī)范企業(yè)運(yùn)營。
(1)建立健全的法人治理機(jī)構(gòu)。融資平臺(tái)公司需構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、科學(xué)管理的法人治理結(jié)構(gòu),要推動(dòng)融資平臺(tái)公司由事業(yè)法人向公司制法人轉(zhuǎn)型,真正確立其市場主體地位,實(shí)現(xiàn)完全市場化運(yùn)作。
(2)優(yōu)化內(nèi)部管理,做實(shí)管理基礎(chǔ)。充分考慮融資平臺(tái)公司未來的職能定位、業(yè)務(wù)板塊等,設(shè)置合理的組織架構(gòu)及授權(quán)體系,并清晰部門職能、崗位職責(zé)分工等,做實(shí)平臺(tái)公司的內(nèi)部管理架構(gòu),提高運(yùn)營效率。同時(shí),針對(duì)集團(tuán)化運(yùn)營的融資平臺(tái)公司,應(yīng)結(jié)合平臺(tái)的職能定位、業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃等,對(duì)下屬參控子公司進(jìn)行系統(tǒng)梳理并分類,針對(duì)性地設(shè)計(jì)管控模式,充分激活各子公司的發(fā)展動(dòng)力。
(3)強(qiáng)化人力資源團(tuán)隊(duì)建設(shè)。做好人力資源發(fā)展規(guī)劃,多渠道市場化吸引人才,實(shí)現(xiàn)各方面人才在管理思想、經(jīng)驗(yàn)及發(fā)展?jié)摿Φ暮侠泶钆洌纬杉染哂泄芾砟芰?、又具有發(fā)展動(dòng)力的人才團(tuán)隊(duì)。注重人才梯隊(duì)的培養(yǎng),確保引進(jìn)的人才符合公司未來發(fā)展的要求。
(4)推進(jìn)平臺(tái)公司的改制。建立產(chǎn)權(quán)機(jī)制,通過管理層持股、技術(shù)入股、職工持股等手段,推動(dòng)企業(yè)股權(quán)多元化和股份制改革,激發(fā)內(nèi)在活力。
四、城投轉(zhuǎn)型之路前瞻
黨的十八屆三中全會(huì)提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,2014年《政府工作報(bào)告》也提出了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)要求。5月20日,國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見的通知》(國發(fā)18號(hào)文),提出剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能。6月30日中央政治局會(huì)議審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》,提出了規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求。8月31日全國人大常委會(huì)審議通過的《預(yù)算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。10月2日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》,全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。10月8日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)45號(hào)文),根據(jù)新修訂的預(yù)算法部署進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的具體措施。
一切事物都是時(shí)代的產(chǎn)物,在1994年分稅制改革和中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下,地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生,對(duì)我國城市建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而時(shí)移世易,所謂“成也蕭何,敗也蕭何”,在原有財(cái)政體系下異軍突起的融資平臺(tái)公司,在未來財(cái)政體系的變革下,將面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
雖然前行的道路還需要摸索,但方向已然確定。我們預(yù)測,在今年底或明年初,國家將出臺(tái)政策,全面放開省級(jí)地方政府債券的自發(fā)自還。此外,國發(fā)45號(hào)文的出臺(tái)有著非常強(qiáng)烈的信號(hào)指向,因?yàn)轭A(yù)算管理制度改革是財(cái)稅體制改革的重頭戲,我們認(rèn)為財(cái)稅體制改革將在今明兩年取得決定性進(jìn)展,并將在2016年基本完成,而對(duì)于地方政府性債務(wù)的規(guī)范管理和融資平臺(tái)的職能調(diào)整,也將配合著調(diào)整到位。
當(dāng)融資平臺(tái)債=地方政府債=中央政府債的邏輯鏈條被斬?cái)?,地方政府融資平臺(tái)將失去地方政府的信用背書和土地財(cái)政的支撐,獨(dú)自面對(duì)市場的競爭。當(dāng)然,這個(gè)轉(zhuǎn)變不是一蹴而就,可能需要數(shù)年甚至更長的時(shí)間去改變。對(duì)于政府融資平臺(tái)而言,在適應(yīng)國家政策調(diào)整的基礎(chǔ)上,未雨綢繆,早做謀劃,為未來成功轉(zhuǎn)型打基礎(chǔ),這是當(dāng)務(wù)之急。