近期，中央密集推出了一系列政策文件指導(dǎo)地方政府債務(wù)管理體系構(gòu)建，如國(guó)務(wù)院９月２１日印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]4３號(hào)文，下稱《意見(jiàn)》）以及財(cái)政部１０月２３日印發(fā)的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（下稱《辦法》）。這一系列文件將對(duì)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，本文擬基于核心文件《意見(jiàn)》對(duì)之進(jìn)行分析，并針對(duì)如何更好貫徹落實(shí)文件精神提供政策建議。
《意見(jiàn)》對(duì)地方政府債務(wù)體系的影響
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《意見(jiàn)》明確要求政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。
當(dāng)前政府債務(wù)大多通過(guò)企業(yè)舉借如銀行貸款、企業(yè)債等，地方債券余額僅占償還責(zé)任債務(wù)的５。６５％（根據(jù)審計(jì)署２０１３年地方債務(wù)審計(jì)報(bào)告計(jì)算得來(lái)，后文數(shù)據(jù)均由此得來(lái)）。《意見(jiàn)》明確規(guī)范借款渠道，將僅保留地方債券發(fā)行方式，地方債務(wù)舉借能力受到嚴(yán)格限制。即便將財(cái)政赤字率由當(dāng)前的２。１％放松至“馬約”規(guī)定的３％，地方政府舉債能力仍然遭到大幅削弱。
考慮到《辦法》允許對(duì)當(dāng)期甄別后納入預(yù)算管理的政府存量債務(wù)，在適當(dāng)條件下通過(guò)發(fā)行地方政府債券置換，過(guò)渡期間地方債券總額將在短期內(nèi)上升，或有可能超出赤字率限制。但長(zhǎng)期而言總體債務(wù)水平將受到赤字率上限限制，在一個(gè)較低的水平上保持穩(wěn)定。
?。ǘ┦∈锌h鄉(xiāng)債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整
《意見(jiàn)》要求地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
當(dāng)前省市縣鄉(xiāng)償還責(zé)任債務(wù)占比分別為１６.３３％、４４.４９％、３６.３５％、２.８２％，市縣一級(jí)政府占主要比例。地方政府性債務(wù)實(shí)行限額管理后，地方內(nèi)部債務(wù)額度分配過(guò)程將促使各級(jí)政府間高強(qiáng)度競(jìng)爭(zhēng)。規(guī)則的改變將導(dǎo)致結(jié)果變化，總額減少及內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)將對(duì)項(xiàng)目可行性提出更高的要求，債務(wù)比例格局將發(fā)生改變，償債資產(chǎn)質(zhì)量提高，償債結(jié)構(gòu)趨于合理。
?。ㄈ┢髽I(yè)不再取得政府背書
《意見(jiàn)》要求明確區(qū)分政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，需要切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。針對(duì)與政府聯(lián)系密切的融資平臺(tái)公司，《意見(jiàn)》還要求，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。
這一規(guī)定的顯著意義在于取消了企業(yè)債務(wù)的政府背書。當(dāng)前企業(yè)舉債有政府信用做背書，企業(yè)運(yùn)營(yíng)并無(wú)債務(wù)壓力，效率較低，而銀行放款意愿充足，貸款風(fēng)險(xiǎn)控制較弱。政府取消企業(yè)債務(wù)背書后，債務(wù)市場(chǎng)將出現(xiàn)兩方面改進(jìn)：１、風(fēng)險(xiǎn)高、收益低或不明確的項(xiàng)目將無(wú)法獲得銀行貸款，金融資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)整體質(zhì)量提高，金融風(fēng)險(xiǎn)降低；２、企業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)水平更高，生產(chǎn)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量提高，產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)降低。
落實(shí)《意見(jiàn)》促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策建議
此次地方政府債務(wù)規(guī)范，通過(guò)分地區(qū)限額管理控制地方政府債務(wù)，通過(guò)銀行監(jiān)管控制企業(yè)債務(wù)，及時(shí)遏制近期債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快的趨勢(shì)，也為未來(lái)土地財(cái)政收入大幅下降后債務(wù)償還做了鋪墊，增強(qiáng)了政府債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)的可控性。
風(fēng)險(xiǎn)的降低是伴隨著舉債能力的下降達(dá)到的，政府可以在舉債能力下降時(shí)，通過(guò)以下債務(wù)管理措施主導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（一）培育企業(yè)成為城市建設(shè)債務(wù)承擔(dān)主體
隨著政府舉債能力的下降，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作的模式將成為政府推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方式。２０１３年審計(jì)署報(bào)告中注明當(dāng)前地方政府大部分項(xiàng)目具有經(jīng)營(yíng)收入作為償債來(lái)源，這說(shuō)明部分項(xiàng)目完全可以通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)解決債務(wù)問(wèn)題，也完全可以把此部分項(xiàng)目債務(wù)劃出，交予社會(huì)資本承擔(dān)。
建議政府在未來(lái)的項(xiàng)目建設(shè)中要充分運(yùn)用ＰＰＰ模式解決融資問(wèn)題，對(duì)于有收益的公益性項(xiàng)目，要在堅(jiān)持項(xiàng)目公益性不變的基礎(chǔ)上，交由社會(huì)資本開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)。對(duì)于目前定性為“無(wú)自身收益的公益性項(xiàng)目”，可以考慮通過(guò)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、財(cái)政補(bǔ)貼等，探索出有收益的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。
最終的目標(biāo)，是要在明晰政府與市場(chǎng)的界限基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市發(fā)展方式。
?。ǘ┏浞职l(fā)揮具有政府背景的擔(dān)保公司擔(dān)保作用
當(dāng)前管理形式下，通過(guò)企業(yè)借債方式將被剝離，政府直接舉債能力又遭到大幅限制，建議政府通過(guò)注資重組、強(qiáng)化監(jiān)管、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，做大做強(qiáng)國(guó)有背景擔(dān)保公司，利用擔(dān)保公司的杠桿效應(yīng)，間接撬動(dòng)融資投入城市建設(shè)等相關(guān)項(xiàng)目。《意見(jiàn)》對(duì)擔(dān)保方式持認(rèn)可態(tài)度。當(dāng)前我國(guó)已有多地由政府主導(dǎo)設(shè)立擔(dān)保公司，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)效果顯著。當(dāng)前擔(dān)保債務(wù)占我國(guó)地方政府債務(wù)余額１４.９０％，未來(lái)仍有較大發(fā)展空間。
?。ㄈ┘訌?qiáng)基層地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力
為了更好地促進(jìn)債務(wù)管理有效實(shí)施，必須加強(qiáng)基層政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力?！兑庖?jiàn)》實(shí)施后，短期內(nèi)基層政府如縣鄉(xiāng)一級(jí)的資金汲取能力將受到較大影響：政府債務(wù)配額競(jìng)爭(zhēng)中基層政府優(yōu)勢(shì)不明顯，債務(wù)額度顯著下降。與此相矛盾的是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的大量支出需求，城鎮(zhèn)化建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化等相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)都需要大量資金?；鶎诱?cái)政實(shí)力不強(qiáng)，地方債務(wù)遭到限制后，發(fā)展力量遭到顯著削弱。
為了解決這一難題，需要從財(cái)稅體制上實(shí)行改革，增加基層政府可支配財(cái)政收入。通過(guò)構(gòu)建地方稅收體系培育地方稅源，通過(guò)實(shí)行省直管縣等財(cái)政體制改革提高基層政府財(cái)力，通過(guò)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度增強(qiáng)基層地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力，多措并舉助力基層政府平穩(wěn)發(fā)展。
