今年8月底，《預(yù)算法》（修正案）出臺(tái)了，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理提出了規(guī)范管理的制度框架，主要涉及三個(gè)方面：第一，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉債的方式籌措。第二，舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。第三，除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉債。實(shí)際上就是把債務(wù)資金的審批、使用和償還等重新納入財(cái)政預(yù)算的范疇，接受各級(jí)人大和財(cái)政部門的審批。
緊接著，9月21日國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，10月23日財(cái)政部出臺(tái)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，對(duì)地方政府債務(wù)管理做了較為詳細(xì)的規(guī)定，最主要的一條是對(duì)債務(wù)進(jìn)行清理，分類管理：（1）沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。（2）有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。（3）推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。
其實(shí)，我們?cè)缭?013年11月十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年“兩會(huì)”期間財(cái)政部樓繼偉部長(zhǎng)所做的《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中就可以看到極其類似的改革方案。因此，我個(gè)人認(rèn)為，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的改革方案應(yīng)早在一年前就布置好了，只欠“東風(fēng)”——《預(yù)算法》在全國(guó)人大常委會(huì)上通過。《預(yù)算法》（修正案）在今年8月底一通過，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的改革方案就密集出臺(tái)，可見本次地方政府債務(wù)管理的改革新政是經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間考慮的。
作為一名從事財(cái)政學(xué)科學(xué)研究的教師，筆者認(rèn)為本次地方政府債務(wù)改革是非常理想的改革方案，如果能夠成功，必將造福各級(jí)政府和百姓。但這項(xiàng)改革要成功，還要“翻越幾座大山”：
第一座大山——中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的重整。
眾所周知，地方政府債務(wù)的主要起因是，1994年分稅制導(dǎo)致中央拿走財(cái)政收入的大頭，同時(shí)事權(quán)下移，地方政府沒有穩(wěn)定的財(cái)源，又面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金困難、公共服務(wù)均等化的資金壓力，在“中央點(diǎn)菜，地方埋單”的體制下，只能違規(guī)舉債。因此，要讓地方政府改掉違規(guī)借債的毛病，首先要從病因上做文章，中央必須允許地方政府有較為穩(wěn)定的地方稅體系，較為獨(dú)立的財(cái)稅政策決策權(quán)。否則，等這陣“嚴(yán)打”過去了，地方政府本著“法不責(zé)眾”的想法，又會(huì)開始舉債。
此外，不少地方政府為了逃避與上級(jí)政府的財(cái)政分成或?yàn)榱恕把b窮”，長(zhǎng)期以來把土地出讓金、國(guó)有企業(yè)變現(xiàn)與分紅等各項(xiàng)財(cái)政收入或準(zhǔn)財(cái)政收入放到財(cái)政預(yù)算之外的融資平臺(tái)公司中，形成了“第二財(cái)政”。現(xiàn)在這些收入和資產(chǎn)要回到財(cái)政預(yù)算中，無(wú)疑會(huì)使一些地方政府的財(cái)力在上級(jí)政府面前暴露無(wú)遺。因此，地方政府有動(dòng)機(jī)竭力阻礙債務(wù)改革新政。
第二座大山——財(cái)政部門與融資平臺(tái)公司的關(guān)系重塑。
長(zhǎng)期以來，融資平臺(tái)是地方政府的“錢袋”，這些資產(chǎn)沒有被納入預(yù)算，而由地方政府領(lǐng)導(dǎo)直接支配。融資平臺(tái)與財(cái)政部門可以說是“兄弟倆”，相安無(wú)事。
然而，在本輪債務(wù)管理新政中，融資平臺(tái)將面臨重新分類，從事公益性業(yè)務(wù)的融資平臺(tái)將被財(cái)政部門納入管理，從事營(yíng)利性業(yè)務(wù)的融資平臺(tái)則會(huì)被推向市場(chǎng)。主導(dǎo)這場(chǎng)改革的財(cái)政部門“開刀”的對(duì)象是與自己平級(jí)的融資平臺(tái)。這就面臨一個(gè)大難題：融資平臺(tái)在行政級(jí)別上，與財(cái)政部門同級(jí)；在股權(quán)隸屬上，屬于國(guó)資委或其他政府委辦；在人事任免上，屬于地方黨委組織部直管。財(cái)政部門要在當(dāng)前的行政管理體制上有效整合融資平臺(tái)，恐怕是件非常困難的事情。
從管理能力而言，財(cái)政部門也面臨較大的挑戰(zhàn)。融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)管理偏金融，偏投融資實(shí)務(wù)，傳統(tǒng)財(cái)政干部較為欠缺這方面的業(yè)務(wù)知識(shí)。當(dāng)融資平臺(tái)回歸財(cái)政系統(tǒng)后，財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)有沒有相應(yīng)的金融知識(shí)，來優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)和化解債務(wù)危機(jī)呢？
第三座大山——地方政府與地方人大的關(guān)系重塑。
首先的問題在于：地方人大能否徹底將公益性融資平臺(tái)納入財(cái)政籠子里，并進(jìn)行審議和表決？地方政府債務(wù)從誕生起就是一個(gè)違規(guī)的產(chǎn)物，從來沒有被納入財(cái)政預(yù)算管理。而這在許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)眼里，反而成了優(yōu)點(diǎn)：債務(wù)資金的籌集、使用和償還都不需報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)?，F(xiàn)在所有債務(wù)資金重新納入財(cái)政預(yù)算，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的自由權(quán)將被剝奪。
其次，地方人大的審查能力有待提高。新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府是不是應(yīng)該舉債，舉債多少以及債務(wù)資金投向，都應(yīng)由本級(jí)人大常委會(huì)審議表決，這就給各級(jí)人大常委的專業(yè)能力提出了較高要求。此外，今后隨著融資平臺(tái)的整合，財(cái)政預(yù)算將日趨復(fù)雜，不僅是財(cái)政預(yù)算報(bào)表，還是一整套政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，這對(duì)人大代表的參政議政能力形成新的考驗(yàn)。
第四座大山——金融市場(chǎng)的融資軟約束。
地方政府要徹底改掉亂借債、偷借債的毛病，形成合理有序的債務(wù)融資體制，還有待于金融市場(chǎng)的完善與成熟。當(dāng)前，我國(guó)金融市場(chǎng)還存在不少缺陷。
首先，地方政府直接管理大量的城商行、農(nóng)商行。這些小銀行大都未改制上市，其最大的股東便是當(dāng)?shù)卣蜇?cái)政部門。面對(duì)其股東和政府領(lǐng)導(dǎo)，銀行行長(zhǎng)很難抵擋其貸款需求。長(zhǎng)期以來，地方政府與其下屬的國(guó)企和國(guó)有銀行，形成了“鐵三角”：政府發(fā)指令，國(guó)企出面融資和投資，國(guó)有銀行負(fù)責(zé)貸款。實(shí)際上，地方政府債務(wù)新政沒能有效破壞這一“鐵三角”。
其次，地方政府尚未建立真正的財(cái)務(wù)報(bào)告體系，金融市場(chǎng)無(wú)法對(duì)地方政府債券進(jìn)行有效定價(jià)。本輪改革中，地方政府將只有一種合法的融資渠道——地方政府債券。但地方政府債券要發(fā)行成功，需要準(zhǔn)確披露發(fā)行人的財(cái)務(wù)信息。我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門沒有編制規(guī)范化的資產(chǎn)負(fù)債表，投資者無(wú)法了解各地政府的“家底”，信用評(píng)級(jí)公司也無(wú)法對(duì)各地政府進(jìn)行有效評(píng)級(jí)，因此，地方政府債務(wù)的利率招投標(biāo)及二級(jí)市場(chǎng)交易根本無(wú)從談起。
第三，投資者尚未建立真正的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。我國(guó)尚未有過一只融資平臺(tái)的債券出現(xiàn)真正的違約，企業(yè)債券的違約次數(shù)也寥寥無(wú)幾。最為荒謬的是，各級(jí)政府面對(duì)債券或銀行貸款違約時(shí)，不是按照市場(chǎng)規(guī)則行事，而是本著社會(huì)穩(wěn)定的想法，盡量補(bǔ)償投資者。這樣，投資者似乎永遠(yuǎn)不吃虧，而無(wú)法建立起真正的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
第五座大山——債權(quán)債務(wù)關(guān)系的主體變更。
當(dāng)前地方融資平臺(tái)的運(yùn)作大都是由地方政府注入資產(chǎn)而形成的，同時(shí)兼有營(yíng)利性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)，以豐補(bǔ)歉?，F(xiàn)在的改革方案提出要分類管理，顯然這些融資平臺(tái)的營(yíng)利性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)將面臨拆分，營(yíng)利性業(yè)務(wù)推向市場(chǎng)，吸引民間投資；公益性業(yè)務(wù)回到政府。這就帶來新的問題：
?。?）有的項(xiàng)目仍在建設(shè)期內(nèi)，以往融資平臺(tái)以營(yíng)利性業(yè)務(wù)來貼補(bǔ)這些公益性項(xiàng)目，尚能操作，而如果將營(yíng)利性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)分離，這些公益性業(yè)務(wù)的融資將面臨極大困難。
?。?）營(yíng)利性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)的分離導(dǎo)致融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，可能引起債權(quán)人的法律訴訟，認(rèn)為其騰挪資產(chǎn)、有逃避債務(wù)的嫌疑。
?。?）一些融資平臺(tái)公司并非政府獨(dú)資，而是各級(jí)政府之間、各地政府之間以及多家國(guó)企之間共同出資形成的，例如一些鐵路公司、軌道交通公司等。從公司法的角度看，這些公司的存續(xù)以及債權(quán)債務(wù)關(guān)系的變更必須得到大多數(shù)股東的贊成，而不能通過行政權(quán)力干涉。
第六座大山——改革后形成的真空。
地方政府債務(wù)改革的方向是完全正確的，但在目前的制度環(huán)境下，地方政府用PPP機(jī)制（指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或?yàn)榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系）將基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目推向市場(chǎng)，有一定超前性。一方面，我國(guó)各地探索PPP機(jī)制的時(shí)間不長(zhǎng)，制度環(huán)境不夠成熟，政府部門作為業(yè)主，在設(shè)計(jì)機(jī)制方面也沒有經(jīng)驗(yàn)，在短時(shí)間內(nèi)，由于化解債務(wù)的壓力，向市場(chǎng)推出大量的市政項(xiàng)目，存在較大風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，是不是所有能推向市場(chǎng)的業(yè)務(wù)都必須徹底推向市場(chǎng)？在理論上也存在一些爭(zhēng)議。
總之，地方政府債務(wù)改革是一盤大棋。地方政府業(yè)已形成的龐大債務(wù)規(guī)模是建立在過去20多年的沉疴之上，且具有一定的合理性。在如此短的時(shí)間里要完成改革目標(biāo)，要想畢其功于一役，挑戰(zhàn)巨大。筆者認(rèn)為，既然我們已經(jīng)一致認(rèn)為地方政府債務(wù)改革方向明確，思路清晰，那么只剩下兩件事需要注意：一是改革不能操之過急，要適當(dāng)留有過渡期；二是要有強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)以及多部門聯(lián)合介入。恐怕光靠財(cái)政部門是難以完成這項(xiàng)改革的。
如果我們把上世紀(jì)90年代的財(cái)稅改革定義為財(cái)政收入的革命（新稅制的建立），新世紀(jì)的財(cái)稅改革定義為財(cái)政支出的革命（績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算收支科目改革、國(guó)庫(kù)單一支付、政府采購(gòu)），那么2014年的這場(chǎng)改革就可以定義為債務(wù)管理的革命。其必將影響今后數(shù)十年的中國(guó)財(cái)政。
