由于融資平臺公司長期在體制框架內(nèi)運作,如何培育和提高適應市場規(guī)則的公司治理、資本運作、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合等水平和能力,是實現(xiàn)向“市場化”和“實體化”轉(zhuǎn)型,真正成為自主經(jīng)營市場主體的關(guān)鍵要素。
根據(jù)國務院辦公廳發(fā)布的《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱《意見》),作為地方政府舉債搞建設(shè)“灰色通道”的上萬家地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能后,不能再以政府的名義舉債,政府也不能提供擔保或隱性擔保。那么,長期以來擔任政府融資重任的融資平臺公司將向何處去?是否就此完成歷史使命而退出歷史舞臺?
轉(zhuǎn)型吹響“集結(jié)號”
《意見》明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制,明確政府債務的融資主體僅為政府及其部門,剝離融資平臺公司為政府融資的職能,切實做到誰借誰還。這對破解地方政府融資亂象,防止?jié)撛诘慕鹑陲L險,是一個主要的制度性防范措施。
所謂融資平臺公司,是在中央和地方實行了“分稅制”改革后,地方政府為了在分稅制改革中重新平衡事權(quán)關(guān)系的產(chǎn)物。為推進本地發(fā)展規(guī)劃,地方政府需要籌集大量的建設(shè)資金,而國家有關(guān)預算法律不允許地方政府直接舉債,所以各地政府無一例外地成立了舉債搞建設(shè)的國有獨資公司,作為以政府信用為背景的主要從銀行融資的企業(yè)。
國家審計署報告顯示,截至2013年6月,全國共有7170個融資平臺公司。經(jīng)歷了一年多發(fā)展之后,目前有媒體報道,地方融資平臺公司已突破萬家。地方政府通過各種或明或暗的渠道,已經(jīng)累計舉債至少達到12萬億元以上,接近一年全國政府財政收入總和,如果加上未能統(tǒng)計的隱形債務,實際舉債總量已逼近60%的警戒線水平,不僅導致國家預算法對地方政府私自舉債行為的約束軟化,而且地方債務中蘊含相當財政風險。
為了解除地方債極易引發(fā)的系統(tǒng)性風險,《意見》給地方政府舉債限定了方向和渠道。首先,只能是政府舉債,不得通過企事業(yè)單位等舉債。其次,政府舉債只能是兩種形式,公益性項目的資金籌措以一般債券(類似一般市政債)完成,以預算收入作為還款來源。準公益項目(不以盈利為目的,但有一定現(xiàn)金流)的資金籌措以發(fā)行專項債券(類似收入市政債)完成,以對應的政府性基金或?qū)m検杖雰斶€。第三,特別明確政府融資平臺公司的新增債務都不是政府性債務,并剝離融資平臺公司的政府融資功能,融資平臺公司不能新增政府債務。
新規(guī)之下,地方融資平臺公司如何轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)范治理,成為國有企業(yè)深化改革中的又一實踐亮點。地方融資平臺公司是通過轉(zhuǎn)型變身真正回歸市場主體還是退出歷史舞臺?地方融資平臺公司深化改革與轉(zhuǎn)型治理的“集結(jié)號”被吹響了。
從政府融資工具轉(zhuǎn)向
真正市場主體
我國的地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中是掌握重要的經(jīng)濟機會和資源的強勢主體,融資平臺公司作為地方政府舉債搞建設(shè)的歷史產(chǎn)物,對地方經(jīng)濟社會發(fā)展也發(fā)揮過十分重要的作用,并大致形成以下幾種類型:
第一類融資平臺公司是政府建設(shè)項目的責任主體,名義上是公司法人,實際為事業(yè)體制,隸屬于政府某一職能部門,較多采用“一套班子、兩塊牌子”的組織結(jié)構(gòu)。
第二類融資平臺公司,通過土地運作、儲備、開發(fā)及國有資產(chǎn)劃撥,整合了一定的社會資源,主營業(yè)務集中于各類園區(qū)土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)以及其他衍生資源。
第三類融資平臺公司,隨著開發(fā)業(yè)務發(fā)展及管理成熟,路橋等市政建設(shè)、環(huán)境保護和水電氣公交等民生產(chǎn)品供應等更多的資源被劃入成為子公司,多元業(yè)務板塊逐漸形成母子架構(gòu),主營業(yè)務重心也逐漸由總部下移至子公司。同時,公司在資本市場上積累一定的融資渠道和投資管理能力,但主營業(yè)務發(fā)展仍呈現(xiàn)自發(fā)性與被動性,缺乏戰(zhàn)略層面的業(yè)務整合和市場化運作的能力。
第四類融資平臺公司,對公益性項目、經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目開始建立區(qū)分機制,形成幾大核心業(yè)務板塊,總部管控能力有所加強,主要負責戰(zhàn)略投資、產(chǎn)業(yè)監(jiān)控、資源整合、人才培育與服務支持。這類公司各業(yè)務板塊分別由不同的子集團進行專業(yè)化經(jīng)營管理,已經(jīng)積累了一定的融投資運作經(jīng)驗,但對政府信用資源和銀行系統(tǒng)性融資的依賴度仍然較高。
各類融資平臺公司作為地方政府的“融資工具”,面臨《意見》規(guī)定與政府融資職能切割的變革,向“市場化”和“實體化”轉(zhuǎn)型,首先面臨著“二高二低”的財務瓶頸制約。
一是資產(chǎn)負債率高。以全國開放改革的高地上海浦東新區(qū)為例,浦東新區(qū)國有直屬承擔著開發(fā)建設(shè)主力的功能型公司,剔除沉淀的非經(jīng)營性資產(chǎn),實際資產(chǎn)負債率達到72.22%,國有資本杠桿率高達1比5.2,遠高于市級國企1比3.7的資本杠桿率。70%以上的高負債率,不僅僅是缺乏長期償債的能力,一旦與政府信用擔保切割,就會因缺乏資產(chǎn)信用失去進行繼續(xù)融資的能力。
二是到期償付債務的比例高。政府融資平臺公司的長期債務比例高,長期債務償付就有明顯的周期性。據(jù)國家審計署于2013年12月30日發(fā)布的《2013年度全國政府性債務審計結(jié)果》,從地方性政府債務不少地方融資平臺具有較高的對外擔保比重,在當前宏觀經(jīng)濟下行,信用風險積聚的環(huán)境下,融資平臺公司有可能引發(fā)債務代償。截至2013年6月底,地方性政府或有負債舉借主體中,融資平臺公司債務占比達到41.3%,高于其在負有償還責任的債務中的比重。從償付期來看,地方性政府或有負債中,政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務均將在2014年達到償付高峰。
三是資產(chǎn)的流動性低。因公司組建是政府出資不到位,或者以存量土地資產(chǎn)作價、非經(jīng)營性市政資產(chǎn)抵充,導致融資平臺公司資產(chǎn)流動性普遍不足。資產(chǎn)流動比率衡量的是企業(yè)變現(xiàn)流動資產(chǎn)以償付流動負債的能力,所以短期融資能力也比較缺乏,較多依靠政府信用背書、以“借新還舊”方式艱難度日。
四是經(jīng)營性現(xiàn)金流量滿足率低。經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流量的高低,說明企業(yè)自身經(jīng)營活動創(chuàng)造現(xiàn)金的能力強弱,該比率較低說明企業(yè)用其經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金凈流量難以滿足投資活動的資金需求,企業(yè)再投資能力不強。
另外,由于融資平臺公司長期在體制框架內(nèi)運作,如何培育和提高適應市場規(guī)則的公司治理、資本運作、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合、集團管控和經(jīng)營管理等水平和能力,也是實現(xiàn)向“市場化”和“實體化”轉(zhuǎn)型,真正成為自主經(jīng)營市場主體的關(guān)鍵要素。
《意見》依據(jù)“誰舉債誰負責”的原則,把整治地方債亂局的方向確定為政府行為和商業(yè)行為分開。突出強調(diào)地方政府償債的“責”,明確“地方政府對其債務負有償還責任,中央政府實行不救助原則”。
地方政府作為創(chuàng)設(shè)融資平臺公司的始作俑者,應以承擔歷史責任的態(tài)度,“分清政府債務和企業(yè)債務的邊界,切實做到誰借誰還,風險自擔”。地方政府要通過財政預算之手來加強債務管理,完善覆蓋發(fā)債、用債、還債、管債全鏈條風控網(wǎng)的地方債管理體系,緩解經(jīng)濟增速減緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的陣痛。
對融資平臺公司的債務存量應按照《意見》所指,主要通過三個渠道:一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目,與政府脫鉤,完全推向市場,債務轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務;二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目,要積極推廣PPP模式,其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還,政府按照事先約定,承擔特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責任,不承擔償債責任;三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目,由政府發(fā)行債券融資。另外,對于因出資不實導致資產(chǎn)“空心化”,轉(zhuǎn)型有困難的,可以通過注入一部分的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),增強公司的償債能力。
地方國資委[微博]作為國資監(jiān)管機構(gòu),是融資平臺公司國有資本的出資人。應以“管資本”為主,根據(jù)所監(jiān)管公司營運國有資本的功能定位,準確界定不同國有企業(yè)的分類,通過分類改革和有效監(jiān)管,以市場化的手段促進融資平臺公司的轉(zhuǎn)型治理,培育國資新的增長點,拓展國企發(fā)展的新空間。
分類是融資平臺公司轉(zhuǎn)型治理的前提條件,按照市場競爭的程度可以有競爭性和非競爭性之分,按照公司的經(jīng)營目標可以有提供社會公共產(chǎn)品的公益類和完成政府特定目標的功能類之分,按照主營業(yè)務特點又可以有投融資類和產(chǎn)業(yè)類之分。在準確界定轉(zhuǎn)型企業(yè)的功能定位基礎(chǔ)上,通過資本運作進行國有資產(chǎn)的整合,發(fā)揮國有資產(chǎn)的固有優(yōu)勢,提高企業(yè)的融投資能力,除獲得銀行貸款之外,可以通過積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、發(fā)行債券、實行債轉(zhuǎn)股、引入私募基金等多種資本運作方式,合理產(chǎn)權(quán)配置,拓寬融資渠道,降低轉(zhuǎn)型企業(yè)的資產(chǎn)負債率。
融資平臺公司作為轉(zhuǎn)型主體,要通過市場化改革,規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu),著力提高適應市場化的經(jīng)營管理能力,加快實現(xiàn)由貸款主體向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實體或投融資實體的公司化轉(zhuǎn)型。市場化改革不僅在公司名稱進行相應變更,以淡化其地方融資平臺色彩,而且在公司領(lǐng)導體制和組織機構(gòu)上,真正實行政企分開,企業(yè)領(lǐng)導者徹底擺脫公務員身份。
更為核心的是,融資平臺公司要增強適應市場化的經(jīng)營管理能力,主要包括:健全“協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司治理結(jié)構(gòu),增強董事會的戰(zhàn)略決策能力;融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略有機結(jié)合,發(fā)展戰(zhàn)略與企業(yè)分類和功能定位保持一致性;通過合理配置償債周期,管控債務風險、降低融資成本,更好發(fā)揮經(jīng)營性國有資本杠桿作用,保持持續(xù)融資能力;通過預算控制、成本控制、盤活存量、財務預警、妥善應對等手段,增強有效管控財務和運營風險的能力;以提高資產(chǎn)流動性、提升盈利質(zhì)量為目標,加大資產(chǎn)證券化,提高資產(chǎn)運作的能力,真正轉(zhuǎn)型為獨立自主經(jīng)營的市場主體。