12月23日中國社科院副院長李揚(yáng)公布了一組數(shù)據(jù):2012年中央政府與地方政府加總債務(wù)接近28萬億,占當(dāng)年G D P的53%。其中地方政府債務(wù)19.94萬億,須引起高度關(guān)注。中國經(jīng)濟(jì)整體的債務(wù)規(guī)模為111 .6萬億元,全社會杠桿率為215%,中國地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是否整體可控?
規(guī)模有多大
我國地方債規(guī)模,最權(quán)威的數(shù)據(jù)來源于審計(jì)署的兩次審計(jì)。第一次是2011年3月至5月,審計(jì)署全面審計(jì)了全國省市縣三級地方政府債務(wù)。數(shù)據(jù)顯示,截至2010年底,我國地方政府債務(wù)余額為10.7萬億元。從政府層級看,全國省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額分別為3.21萬億元、4.66萬億元和2.84萬億元。
第二次是2012年11月至今年2月,審計(jì)署對15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級及其所屬的15個(gè)省會城市本級、3個(gè)市轄區(qū),共計(jì)36個(gè)地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)。數(shù)據(jù)顯示,截至2012年底,36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)余額3.85萬億元,比2010年增長12.94%。
社科院“中國國家資產(chǎn)負(fù)債表研究”課題組發(fā)布了其最新研究成果———《中國國家資產(chǎn)負(fù)債表2013》。該報(bào)告顯示,截至2012年末,將中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)加總,得到2012年末政府債務(wù)總額27 .7萬億元,占G D P的比重為53%。其中,地方政府債務(wù)19 .94萬億。而地方政府債務(wù)主體部分來自地方政府融資平臺,債務(wù)余額接近14萬億。
除了政府性債務(wù)之外,非金融企業(yè)部門、住戶部門、金融部門也是形成債務(wù)的主要組成部門。非金融企業(yè)部門債務(wù)余額72 .12萬億元,占G D P比重139%,考慮到非金融企業(yè)部門債務(wù)在相當(dāng)程度上包括了地方政府融資平臺這一有政府背景的實(shí)體債務(wù),為防止交叉重復(fù),扣除地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模,由此得到非金融企業(yè)部門債務(wù)余額58 .67萬億元,占G D P比重為113%?!皬慕Y(jié)構(gòu)看,中國非金融企業(yè)債務(wù)占比較高,在所有統(tǒng)計(jì)國家中高居榜首,這構(gòu)成了中國債務(wù)結(jié)構(gòu)的突出特點(diǎn)。”李揚(yáng)分析說。
中國住戶部門未嘗貸款余額16 .1萬 億 元 , 占G D P比 重 為31%。僅以金融部門發(fā)行的債券余額作為其債務(wù),2012年末,金融機(jī)構(gòu)債券余額合計(jì)9.13萬億元,占G D P比重18%。
將上述四個(gè)部門加總,得到中國經(jīng)濟(jì)整體的債務(wù)規(guī)模為111 .6萬億元,全社會杠桿率為215%。李揚(yáng)強(qiáng)調(diào),上述數(shù)據(jù)顯示中國全社會的杠桿率已經(jīng)很高,去杠桿在所難免。
體制性原因不可忽視
“導(dǎo)致地方政府負(fù)債快速增長有許多原因,諸如加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興建大型公益項(xiàng)目等。但透過現(xiàn)象看本質(zhì),地方政府負(fù)債快速增長不可忽視對體制性原因的分析?!必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康分析說。
長期以來,中央與地方之間的事權(quán)劃分并不清晰,很多支出項(xiàng)目都由中央和地方共同承擔(dān),地方政府支出責(zé)任往往超出其可用財(cái)力。資金不足,發(fā)展卻不能滯后。財(cái)力缺口越來越大,只有通過隱性舉債解決問題。除了被動舉債的壓力外,地方政府還有主動舉債的動力。在“政績考核”壓力下,投資可對GDP有直接的拉動作用,讓地方官員“面子上更好看,政績上更突出”。
2008年金融危機(jī)后,地方政府面對經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力,更有了舉債的壓力和動力。根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù),在2010年底,地方政府債務(wù)10.7萬億元中,有5.23萬億元形成于2009年和2010年。另外,由于地方隱性債務(wù)缺乏必要的透明度和健全的約束機(jī)制。地方政府舉債投資興建的一些政績工程和形象工程大而無當(dāng),項(xiàng)目現(xiàn)金流回收“量小而且速度慢”,只能不斷挖掘渠道借新債、還舊債。這種新的融資渠道成本更高,地方債務(wù)有可能像滾雪球似的不斷膨脹。
總量溫和可控
“從總量上看,中國的總債務(wù)水平低于大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,但比南非之外的其他金磚國家都要高,尚處于溫和、可控階段?!崩顡P(yáng)稱:“鑒于中國的債務(wù)水平近年來上升較快,各方應(yīng)當(dāng)對此保持警惕。
“我國政府債務(wù)不僅總量風(fēng)險(xiǎn)在可控區(qū)間,而且客觀上政府體系還有較強(qiáng)償債能力。一是經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)增長,為國家財(cái)力提供了強(qiáng)有力的支撐。二是加強(qiáng)財(cái)政支出管理,預(yù)算公開力度逐年加大,為防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)化了制度基礎(chǔ)。三是我國地方債多數(shù)用于交通運(yùn)輸、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè),形成了大量可產(chǎn)生現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),為償債提供了一定保障?!辟Z康分析說,我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控,但也要注意在局部地區(qū)和部分項(xiàng)目領(lǐng)域,仍存在著比較高的風(fēng)險(xiǎn)積累。