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若PPP成第二個(gè)”四萬億” 或引發(fā)更重債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

作者:韓珊珊 來源:企業(yè)觀察報(bào)

日期:2015.01.06 閱讀:5604
  毫不夸張地說,如果要評(píng)選新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的2014年度熱詞,PPP當(dāng)之無愧。
  
  此輪PPP推廣力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過始于2002年的那一波(當(dāng)時(shí)更廣為人知的名稱是“特許經(jīng)營”),本文僅就財(cái)政部近期發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》提出一些想法。
  
  不難發(fā)現(xiàn),將物有所值(VFM)評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證作為PPP項(xiàng)目的一個(gè)前置條件是此輪PPP推廣的一個(gè)亮點(diǎn),即只有通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目,方可進(jìn)入下一階段的工作。
  
  理論上,VFM是決定PPP方式取舍的一個(gè)非常好的工具,但是在國內(nèi)推出為時(shí)尚早。按照財(cái)政部的文件,物有所值評(píng)價(jià)通過定性和定量兩方面展開。其中定量評(píng)價(jià)“主要通過對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較,計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值,判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否會(huì)降低項(xiàng)目全生命周期成本”。公共部門比較值則是指在全生命周期內(nèi),政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值,主要包括建設(shè)運(yùn)營凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整成本等。
  
  這里涉及到了成本和風(fēng)險(xiǎn),我們先看成本。從廣義上講,傳統(tǒng)模式下和PPP模式下,政府支出成本包括直接成本和間接成本。直接成本包括項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本,間接成本包括政府相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目的支持和協(xié)調(diào)成本、前期運(yùn)作成本、監(jiān)管成本等。
  
  相比PPP模式,在傳統(tǒng)模式下,政府相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目的支持和協(xié)調(diào)力度更大,會(huì)為企業(yè)提供很多優(yōu)惠或便利,但是由于不需要編制實(shí)施方案、招標(biāo)文件,不需要履行相關(guān)程序選擇投資人,不需要簽署相關(guān)合同,前期操作成本比較小,同時(shí)在項(xiàng)目執(zhí)行階段對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管力度弱,成本也比較小。
  
  如果說直接成本還可以參照相關(guān)項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù),對(duì)上述這些間接成本量化難度則比較大。
  
  再說風(fēng)險(xiǎn),在PPP模式下,社會(huì)資本會(huì)分擔(dān)相當(dāng)一部分風(fēng)險(xiǎn),如建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)度延誤風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營不達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn),在傳統(tǒng)模式下,這些風(fēng)險(xiǎn)最終都需要由政府來兜底。風(fēng)險(xiǎn)如何量化、如何用風(fēng)險(xiǎn)來對(duì)政府支出成本進(jìn)行調(diào)整又是一個(gè)難題。
  
  當(dāng)然,如果一味地強(qiáng)調(diào)VFM評(píng)估,很可能的就是陷入了結(jié)果導(dǎo)向,即通過拼湊數(shù)據(jù)得到希望的結(jié)果。
  
  確實(shí),如果僅僅從財(cái)務(wù)因素出發(fā),不考慮PPP模式下可能帶來的投資和運(yùn)營效率的提高,也不考慮風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)因素,由于社會(huì)資本要求的回報(bào)率一般會(huì)高于政府資金回報(bào)率,PPP模式下政府支出的成本更高。人為操縱VFM評(píng)估的結(jié)果并非難事。
  
  與VFM同時(shí)推出的還有財(cái)政承受能力論證。PPP模式有平滑現(xiàn)金流的作用,如果處理不當(dāng),很可能導(dǎo)致新的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)??紤]到地方政府只管任期事,存在將債務(wù)和支付責(zé)任延展到任期之外的急功近利思想,因此,提出將財(cái)政承受能力論證作為項(xiàng)目實(shí)施的前置條件之一,非常及時(shí)和有必要。
  
  在財(cái)政承受能力論證之前,還需要完成一件事,就是在城市規(guī)劃階段,除了常規(guī)的空間規(guī)劃,還需要對(duì)全部的投資項(xiàng)目進(jìn)行資金的統(tǒng)籌規(guī)劃,這些項(xiàng)目包括土地一級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,要厘清它們各自的投資額是多少,如何排定建設(shè)時(shí)序才能最大化提升城市價(jià)值。
  
  除財(cái)政資金外,還要考慮有多少資金缺口,如何根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)合理地進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資;財(cái)政資金、市政債、銀行貸款、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、PPP模式如何匹配使用;政府和社會(huì)資本各自的投資邊界是什么;這些項(xiàng)目在未來會(huì)產(chǎn)生怎樣的現(xiàn)金流收支,財(cái)政是否具有足夠的支付能力。
  
  城市是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,城市綜合開發(fā)和單體項(xiàng)目建設(shè)屬于整體和局部的關(guān)系。PPP熱潮之下,如果僅僅著眼于局部,忽略了城市綜合開發(fā)這個(gè)整體,一窩蜂地上PPP項(xiàng)目,可能引發(fā)更為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
  
  如果因?yàn)镻PP熱造成第二個(gè)具有爭議的“四萬億”,動(dòng)用的是全社會(huì)的資金,涉及的是與眾多社會(huì)資本的合同,誰能保證不出現(xiàn)更大的風(fēng)險(xiǎn)和政府信用危機(jī)?