編者按
適應(yīng)新常態(tài),要有新作為。山西面臨經(jīng)濟下行的巨大壓力,處于“立體性困擾”的特殊時期。新的一年,如何推進“六大發(fā)展”?因循守舊,畏首畏尾,都是亟待克服的“大敵”,我們必須從無所作為的茫然中解脫出來,從改革中獲得動力,從創(chuàng)新中求得突破,實現(xiàn)“穩(wěn)中求進”。晉中市大膽實踐PPP模式,就是為了加快發(fā)展改善民生而“逼”出來的,表現(xiàn)出敢于作為的魄力和善于作為的本領(lǐng)。在目前的情況下,這樣的魄力和本領(lǐng)彌足珍貴,值得推廣,值得學(xué)習(xí)。
2014年10月9日,晉中公投集團與臺灣太平洋公司正式簽署《合作建設(shè)匯通大廈投資協(xié)議書》。這是晉中城市建設(shè)上的新突破,因為該項目建成后,將大幅度改善山西高校新校區(qū)和山西科技創(chuàng)新城的綜合配套服務(wù)功能,加快太原晉中同城化發(fā)展進程;同時,又是晉中創(chuàng)新投融資機制上的一次突破,采用PPP模式,把政府多年想建而“力不從心”的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目啟動了,是社會資本參與城市建設(shè)的一個生動實踐。
2014年以來,晉中市加快政府職能轉(zhuǎn)變,努力“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,全力推進改革創(chuàng)新,將PPP模式引入到城市建設(shè)、污水處理、垃圾處理、農(nóng)業(yè)開發(fā)等公共服務(wù)領(lǐng)域,打開了投融資體制“創(chuàng)新發(fā)展”新局面。
PPP模式正在晉中大地落地生根
巧借市場之力,撬動社會資本,這是經(jīng)濟新常態(tài)下政府為社會提供更多更好公共服務(wù)產(chǎn)品的積極選擇
晉中市委書記張璞說:“同城化、山西科技創(chuàng)新城、山西高校新校區(qū)、108廊帶一體化發(fā)展,這些都是晉中前所未有的疊加的發(fā)展機遇,同時,也對晉中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提出了更高的要求,‘倒逼’我們必須走創(chuàng)新之路。”
近年來,晉中城市建設(shè)力度不斷加大,面子里子齊抓,建設(shè)管理并重,城市發(fā)展日新月異,城市變化有目共睹。但是,在實踐中,大家深刻感受到,加快推進同城化步伐,實施綜合配套、功能完善、擴容提質(zhì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)十分繁重,光靠政府這一只手,缺乏持續(xù)耐力,缺乏永久活力,有時候是心有余力不足。
市長胡玉亭說:“一方面是人民群眾和社會經(jīng)濟發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對公共服務(wù)產(chǎn)品更多更高的需求,一方面是大量社會存量資本的投資需求,巧借市場之力,撬動社會資本,政府與社會資本展開合作,打造公共服務(wù)領(lǐng)域‘升級版’,這是地方政府適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然選擇?!?BR>
事實上,2013年晉中市靈石縣城鎮(zhèn)化建設(shè)私募基金成功試水,給了大家啟示,給了大家鼓舞。
靈石縣在煤礦兼并整合重組后,大量資金退出煤炭領(lǐng)域,上百億民間閑置資金處于休眠狀態(tài),同時,靈石城市建設(shè)時卻需要大量的資金支持。2013年4月,靈石縣財政出資10%,吸引5戶民營企業(yè)家出資,組建全國首只城鎮(zhèn)化建設(shè)基金,開啟政府、企業(yè)在城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域的“雙贏”之路。靈石城鎮(zhèn)化建設(shè)基金,總規(guī)模20億元,首期10億元。目前,該基金已投資土地收儲、保障房建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、煤企轉(zhuǎn)型等多個領(lǐng)域。
靈石縣建城鎮(zhèn)化建設(shè)基金,并不是真正意義上的PPP模式,但是,與PPP模式的精神是一致的。
所謂PPP模式就是指政府與社會資本合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目,其中社會資本主要承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。
晉中匯通大廈的運作就是一個典型例子。匯通大廈作為山西高校新校區(qū)重大配套服務(wù)設(shè)施,原計劃由市政府獨立投資16億元進行建設(shè)。這對于市本級公共財政收入有限的晉中而言,財政難以負擔(dān),但城市配套服務(wù)功能又亟須完善。在充分借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,晉中市政府運用PPP模式,將匯通大廈與北部新城商業(yè)綜合體一體招商、一體規(guī)劃、一體建設(shè),最終與臺灣太平洋集團達成合作意向。晉中以項目土地入股、太平洋公司貨幣出資共同開發(fā)建設(shè)匯通大廈。該項目建成后,晉中公投公司所持全部股權(quán)可置換大廈8%的面積,委托公司經(jīng)營承辦公益事業(yè)。這樣政府不僅節(jié)省了十幾個億的建設(shè)資金以及高昂的運營、管理、維護費用,而且實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的保值增值,財政資金使用績效大大提高。可謂“四兩撥千斤”。
晉中市委、市政府貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神,勇于轉(zhuǎn)變政府職能,勇于改革創(chuàng)新,在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和綜改試驗的大背景下致力推廣PPP模式,對全省具有借鑒意義。
在經(jīng)濟新常態(tài)下,經(jīng)濟增速換擋回落,財政收入增長放緩,“煤炭財政”輝煌不在,“土地財政”難以為繼,地方債務(wù)必須控制,但是,政府還要千方百計為廣大群眾提供更多更好的公共服務(wù),推廣PPP模式,勢在必行。
在綜改試驗的大背景下,推進“六大發(fā)展”,特別是推進 “統(tǒng)籌發(fā)展”,把城鎮(zhèn)化作為關(guān)鍵載體,作為擴大內(nèi)需和改善民生的戰(zhàn)略基點,繼續(xù)完善“一核一圈三群”城鎮(zhèn)空間布局,推廣PPP模式,大有可為。
PPP模式是一種投融資機制,也是一種市場化思維理念,引入公共領(lǐng)域,可以放大財政杠桿效應(yīng),實現(xiàn)公共利益最大化
晉中是第一個在全省實現(xiàn)縣縣生活污水處理廠全覆蓋的地市,但也客觀存在技術(shù)力量薄弱、管理水平偏低、運營效果不佳的實際,不僅生活污水難以全部處理,而且也不能保證達標排放。
“污水處理廠成了每個縣的負擔(dān),必須想辦法整體解決,解決的辦法就是把PPP模式引進來?!睍x中住建局負責(zé)人說。
晉中市對全市污水處理廠統(tǒng)一打包,采取公開招標方式,選擇了一家有技術(shù)、管理和資本實力的合作伙伴,授權(quán)特許經(jīng)營,明確特許經(jīng)營期限、污水處理標準,完善服務(wù)費價格及調(diào)整機制,由中標單位對原項目進行升級改造,統(tǒng)一負責(zé)運行、管理和維護,確保污水達標排放。政府通過適當(dāng)財政補貼,讓專業(yè)的人做專業(yè)的事,實現(xiàn)了保護環(huán)境這一最大的公共服務(wù)目標。
正在籌建的市城區(qū)生活垃圾綜合處理項目,晉中市政府計劃由晉中公投集團通過招商引資或公開招標的方式,引入第三方,組建項目公司,負責(zé)項目投融資、建設(shè)、運營,特許經(jīng)營期滿后項目公司將該項目無償移交給市政府。
從晉中的實踐看,PPP模式也是一種“廉潔發(fā)展”的利器。在一些利益空間較大、容易發(fā)生權(quán)力尋租的領(lǐng)域,積極應(yīng)用PPP模式,有效避免效率低下、變相利益輸送等問題,實現(xiàn)充分競爭。
天然氣加氣站既是亟須建設(shè)的市政公共服務(wù)設(shè)施,也是較為稀缺的社會公共資源。晉中按照市場化配置資源的要求,對全市所有新建加氣站實行特許經(jīng)營制度,與國有建設(shè)用地使用權(quán)一起“捆綁”公開拍賣,引導(dǎo)更多的民間社會投資參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),最大程度保證了公共資源和公共利益的最大化。
在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和新興產(chǎn)業(yè)的做大做強上,引入PPP模式,同樣會出現(xiàn)“點石成金”的效果,是“轉(zhuǎn)型發(fā)展”的新引擎。
今年,晉中市政府出資入股與民營資本、科研院校聯(lián)手合作,組建金谷農(nóng)投公司,發(fā)展混合所有制經(jīng)濟,以市場化手段推動資源整合、資本運作和技術(shù)服務(wù)。通過政府1億元種子基金引導(dǎo),將撬動10億元以上社會資本投入,極大地加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上檔升級,達到產(chǎn)業(yè)增值、企業(yè)增效、農(nóng)民增收等利益最大化的效果。
與此同時,晉中專門設(shè)立2億元市級重點項目建設(shè)資金,其中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造1億元、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育1億元,帶動社會資本加大轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)投入力度,促進產(chǎn)業(yè)上檔升級。
在旅游業(yè)上,晉中采取PPP模式,與國旅集團共同組建旅游產(chǎn)業(yè)投資公司,通過集團化運營管理,撬動社會資本進入,整合晉商文化旅游資源,開拓廣闊的市場,放大晉中旅游品牌效應(yīng)。
晉中市副市長王盛章說,計劃建設(shè)的瀟河濕地公園水上游樂園、百草坡森林植物園游樂園及游覽車項目,是完善城市功能,提升城市品位,滿足廣大群眾文化需求的重大項目,同樣要引入PPP模式。
下一步,晉中將在城市供水、供暖、供氣、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等方面,大力度推廣應(yīng)用PPP模式,最大程度提高財政資金的績效水平,為社會提供更多更優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
選擇PPP模式,就是選擇改革創(chuàng)新,這對政府轉(zhuǎn)變職能、依法行政、創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境都是“倒逼”
PPP模式體現(xiàn)的是契約精神,社會資本的投資選擇非常敏銳,如果一個地方?jīng)]有良好的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展?jié)摿?,沒有法治、高效的政府支撐體系,PPP項目無法落地,更無法生根。
PPP模式特征就是平等合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān),如果地方政府能力不強、水平不高,不能妥善設(shè)計和實施,可能導(dǎo)致項目失敗,可能給地方政府帶來風(fēng)險。
可見,PPP模式實際上是對地方政府提出了更高的要求,是對政府轉(zhuǎn)變職能、改革創(chuàng)新、依法行政的“倒逼”。
晉中市政府充分認識到了這一點。一年來,政府改革大刀闊斧,有聲有色。與國際知名咨詢公司合作,啟動了服務(wù)型效能政府建設(shè)項目,全面提高政府治理能力?!皟杉?、兩到位”行政審批改革,市直31個部門114個科室的審批職能全部集中到31個行政審批科,并整建制進駐政務(wù)大廳,極大地提高了辦事效率。特別是晉中開展了強化依法行政減輕企業(yè)負擔(dān)專項治理活動,出臺了10條實施意見,包括建立涉企權(quán)力清單、收費項目清單和政府性基金清單,推行權(quán)力“掛起”制度等;晉中建立項目尋源、評審、分級管理專業(yè)服務(wù)團隊和合理配置要素等項目招商和推進機制。
一系列改革凸顯了職能轉(zhuǎn)變和依法行政的特點,凸顯了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這個主題。栽上梧桐樹,引得鳳凰來。更多的社會資本正是看到了這一點,才紛紛到晉中來投資,與政府合作。
為了做好PPP項目,晉中從一開始就十分注重PPP模式制度設(shè)計,在風(fēng)險分配、項目管理、公共監(jiān)督以及績效考核等方面建構(gòu)行之有效的保障機制。通過市場競爭機制,公開優(yōu)選合作伙伴,與政府風(fēng)險共擔(dān)、利益共享;完善利益分配機制,規(guī)范項目合作協(xié)議內(nèi)容,明確合作模式、特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)容、風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)、退出及項目移交機制、違約責(zé)任等關(guān)鍵事項,形成完善的激勵約束機制,既要保證社會資本獲得合理收益,又確保社會綜合效益最大化;優(yōu)化和完善代建工作管理體制,實行重大項目審批代辦服務(wù)制、引入第三方評審,加強項目全生命周期監(jiān)管等舉措;改組晉中公投公司等。
晉中推廣PPP模式,時間不長,風(fēng)生水起,有深度,也有廣度,當(dāng)然,這僅僅是個良好的開頭。晉中的實踐說明,推廣PPP模式是趨勢,是方向,時不我待。晉中的實踐更說明,改革是推進“六大發(fā)展”、推進綜改試驗區(qū)建設(shè)的最大動力。