隨著國家對地方政府投融資體制的糾偏措施不斷出臺，投融資平臺輝煌巔峰似乎已經(jīng)過去，更是成為某些地方主政者的敏感詞匯。事實上，在債務(wù)承壓和國企改革大背景下，投融資平臺已經(jīng)走到了十字路口，其特殊身份和定位如何重獲新生值得期待。
一、投融資平臺的“八面埋伏”
世界風(fēng)云變幻，中國社會經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)逐步從量上的粗放發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)上的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已然進(jìn)入深水區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展模式將從投資主導(dǎo)將轉(zhuǎn)變?yōu)橄M主導(dǎo)。這一過程，必然導(dǎo)致國家對投資規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險的控制。地方政府正在逐步適應(yīng)經(jīng)濟增長放緩的“新常態(tài)”。
自然，地方政府投融資平臺改革已是箭在弦上。長期以來地方投融資平臺承擔(dān)了諸多政府性項目的投融資與工程建設(shè)任務(wù)，毫無疑問是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的一大“功臣”。但前期高速“負(fù)債式”發(fā)展必然導(dǎo)致現(xiàn)今面臨的諸多問題。歸納起來，主要是受存量政府債務(wù)化解壓力和國企改革壓力帶來的一系列深遠(yuǎn)影響。
圖1 投融資平臺的八面埋伏
1、存量債務(wù)壓力隱憂。根據(jù)野村國際證券估計，截止2013年底我國地方政府投融資平臺負(fù)債總額可能高達(dá)19萬億。這一巨大的債務(wù)壓力給不少地方政府投融資平臺的發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)影響。
一是債務(wù)規(guī)模逐步擴大。地方政府投融資平臺基本存在以新還舊的問題，隨著新債越多，利息越多，舊債償還越少，規(guī)模總體不斷攀升。野村證券就估計2010-2012年我國政府債務(wù)規(guī)模上升速度是39%。
二是債務(wù)成本急劇拉升。特別是中西部地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)和地理位置劣勢，地方政府投融資平臺融資成本相較經(jīng)濟發(fā)達(dá)的東部地區(qū)來說要高出不少，而且隨著地方政府投融資平臺舉債已達(dá)上限，風(fēng)險劇增，債務(wù)成本居高不小。
三是債務(wù)結(jié)構(gòu)頻頻錯配。隨著債務(wù)規(guī)模的上升，為了維護地方政府市場信用，地方投融資平臺項目資金經(jīng)常出現(xiàn)“短融長用”，負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象突出。
四是債務(wù)風(fēng)險逐步顯露。地方政府投融資平臺在2013年已經(jīng)出現(xiàn)了個別地方違約的情況，雖從遠(yuǎn)期來看，暫無系統(tǒng)性風(fēng)險，但是經(jīng)濟薄弱地區(qū)高負(fù)債率企業(yè)卻是岌岌可危。
2、國企改革塵埃未定。國企改革是深化我國社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)改革的重要環(huán)節(jié)，也是激發(fā)社會經(jīng)濟活力的關(guān)鍵。雖然十八屆三中全會指出國企改革的緊迫性和必要性，然而目前國企頂層設(shè)計卻遲遲未能撥云見日，地方國企改革“八仙過海，各顯神通”，這對地方國企主力軍的投融資平臺來說左右為難。
一是諸多地方版本的國企分類未能完全滿足投融資平臺的特殊歷史身份地位。從已有的地方國資改革方案對國企分類來看，一般競爭類、公共服務(wù)類和功能保障類是常見分類。但是許多投融資平臺企業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，早已成為了跨分類企業(yè)。投融資平臺通過經(jīng)營性業(yè)務(wù)收入來彌補公益性業(yè)務(wù)投入不足已經(jīng)成為了平臺常態(tài)發(fā)展的模式。對這些投融資平臺執(zhí)行分類不僅意義不大，還會降低投融資平臺企業(yè)自身經(jīng)營能力，提高運營風(fēng)險。
二是國資管理對于債務(wù)處理問題思慮不足。對地方政府投融資平臺的國企改革如果脫離對平臺債務(wù)的處理，將會帶來不可思慮的后果。通過何種方式化解存量債務(wù)在諸多國資國企改革方案當(dāng)中并無明確思路。
三是國企改革產(chǎn)業(yè)布局對投融資平臺帶來了巨大影響。按照國企分類的思維和中央關(guān)于國資布局領(lǐng)域的闡述，未來的國有資本將向民生、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域集中，這些產(chǎn)業(yè)能否支撐起諸多投融資平臺未來的發(fā)展仍未可知。
四是國企人事改革將促進(jìn)投融資平臺的“去平臺化”經(jīng)營，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、治理理念等發(fā)生改變，逐步建立相應(yīng)的現(xiàn)代化企業(yè)制度體系。
由此可見，投融資平臺企業(yè)顯然不應(yīng)作為一般國有企業(yè)來看待，應(yīng)該作為特殊一類的國有企業(yè)來看待，它是特殊歷史時期下特殊產(chǎn)物，其改革發(fā)展也要因勢利導(dǎo)。
二、按圖索驥：投融資平臺的重生之路
投融資平臺的特殊地位決定了投融資平臺的國企改革要有所區(qū)別于一般國企業(yè)，必須站在地方政府層面對投融資平臺進(jìn)行設(shè)計。南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為投融資平臺企業(yè)的改革應(yīng)該遵循KCC（重塑企業(yè)核心競爭能力）模型所提出的“整合-重構(gòu)-協(xié)同”三部曲。
圖2 投融資平臺的國企改革路線圖
1、路線圖第一步：整合。整合是通過對要素梳理、分類、界定功能的過程，主要是地方政府“四資”（資源、資產(chǎn)、資金和資本）整合，這也是投融資平臺的國企改革第一步。必要對地方政府所掌握的“四資”進(jìn)行梳理，對城市資源進(jìn)行專項排查和訪問，要重點關(guān)注城市特許經(jīng)營資源的分布與資源運作情況、市政基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化運營情況等方面產(chǎn)生的收益點。特別需要指出的是，在情況允許的條件下，探索市縣區(qū)資源和資產(chǎn)協(xié)同利用對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有更大的促進(jìn)作用。
2、路線圖第二步：重構(gòu)。重構(gòu)是指對投融資平臺企業(yè)資源要素進(jìn)行重新組合，達(dá)到更優(yōu)效果的過程，主要包括兩個部分：地方投融資平臺企業(yè)職能業(yè)務(wù)重構(gòu)和負(fù)債規(guī)模形式的重構(gòu)。
隨著國務(wù)院取消投融資平臺的政府性融資功能這一舉措的實施，地方政府投融資平臺原有存在意義已經(jīng)不復(fù)存在，需要重新對投融資平臺企業(yè)的職能進(jìn)行重新定位，同時隨著國資產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，投融資平臺企業(yè)的業(yè)務(wù)體系也要做出相應(yīng)變革。
此外，隨著政府性債務(wù)統(tǒng)一納入預(yù)算的推進(jìn)，投融資平臺實質(zhì)負(fù)債規(guī)模也會相應(yīng)減少，期限結(jié)構(gòu)也能得到一定合理調(diào)整。負(fù)債形式也會發(fā)生相應(yīng)的變化，不再以企業(yè)債的形式出現(xiàn)，將會出現(xiàn)更多更為靈活的企業(yè)負(fù)債形式。
3、路線圖第三步：協(xié)同。協(xié)同是企業(yè)內(nèi)外部達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的一種狀態(tài)。投融資平臺企業(yè)協(xié)同主要是產(chǎn)業(yè)協(xié)同和資本協(xié)同。產(chǎn)業(yè)協(xié)同是指投融資平臺企業(yè)通過業(yè)務(wù)體系布局，實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)與企業(yè)間的緊密合作，達(dá)到降低企業(yè)成本的目的。資本協(xié)同則是資本促進(jìn)企業(yè)業(yè)務(wù)進(jìn)步，提高企業(yè)資產(chǎn)證券化比例。
投融資平臺企業(yè)的“整合-重構(gòu)-協(xié)同”三部曲將是未來重生投融資平臺取得成功的有益指導(dǎo)方法。
三、國企改革：投融資平臺突圍機遇
只有在改革中才能取得進(jìn)步。投融資平臺的國企改革雖然現(xiàn)在處境艱難，但是經(jīng)過國企改革之后前途光明。這也是投融資平臺繼續(xù)在地方經(jīng)濟社會發(fā)揮基礎(chǔ)支撐作用、獲得可持續(xù)發(fā)展的重大機遇。
目前，荊州、蘇州、南京、亳州等地都出臺了各自版本的國企改革指導(dǎo)意見。但是筆者認(rèn)為投融資平臺的國企改革首先必須要厘清投融資平臺的國企分類問題，這是前提；再對投融資平臺的國企改革內(nèi)容進(jìn)行界定，這是核心；最后是投融資平臺的治理架構(gòu)調(diào)整，這是支撐。三者具有很強的邏輯關(guān)系，也是保證本輪投融資平臺的國企改革順利推進(jìn)必須解決的問題。
1、平臺國企改革的前提。首先，必須要對平臺國有企業(yè)分類有一個客觀清醒的認(rèn)識：投融資平臺是否是跨分類企業(yè)（跨兩類或者三類企業(yè)居多）?？稍诔醪椒诸惖幕A(chǔ)上，對平臺國有企業(yè)輔助業(yè)務(wù)、發(fā)展階段進(jìn)行評估，以判斷是否需要進(jìn)行與其他國有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略重組。其次，需要對投融資平臺的整體發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行判斷，按照分類標(biāo)準(zhǔn)和要求，確定平臺推進(jìn)改革的時間表。
2、平臺國企改革的核心。平臺國企改革的核心是投融資平臺改革內(nèi)容。筆者認(rèn)為，投融資平臺國企改革要解決兩個問題，一是投融資平臺國企職能業(yè)務(wù)將發(fā)生什么轉(zhuǎn)變，二是采用哪些手段推進(jìn)改革。兩者缺一不可。
針對平臺國企職能業(yè)務(wù)方面的變化，必須在針對不同國企分類基礎(chǔ)上，堅持不同分類中與國資整體布局的有機結(jié)合。比如可以跨功能保障類和一般競爭類的投融資平臺可從融資平臺的定位升格為地方產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)主體，將業(yè)務(wù)更多調(diào)整到城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、金融服務(wù)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資等上面。而且為了推進(jìn)改革，還可以對企業(yè)采取年薪制、公開招聘、競聘、業(yè)績考核等管理手段，激發(fā)企業(yè)的經(jīng)營活力。
3、平臺國企改革的支撐
平臺國企改革的支撐是管理組織架構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計。對于以營利為目標(biāo)的子公司，其董事會應(yīng)該具有得到集團總部的充分授權(quán)，真正發(fā)揮董事會在公司高管聘任、資產(chǎn)投資等方面的自主決策權(quán)限。而對于不以盈利為目標(biāo)的子公司，其內(nèi)部組織架構(gòu)設(shè)計視企業(yè)具體運營情況為準(zhǔn)，按照公司法和國資管理部門指導(dǎo)為準(zhǔn)，確保企業(yè)的順暢高效運作。而對于集團總部來說，要按照指揮中心設(shè)置一些必要的職能部門，盡量少設(shè)業(yè)務(wù)部門。
結(jié) 語
投融資平臺的國企改革不能一蹴而就，是一個系統(tǒng)而持續(xù)的過程，更是牽一發(fā)動全身，涉及地方投融資體制變革、國資配置、人事調(diào)整、政府債務(wù)界定等重大問題，局面更加復(fù)雜。隨著國企改革進(jìn)程不斷推進(jìn)，地方平臺國企將會贏來真正的攻堅階段。地方國資的改革成功與否很大程度上要看對于地方政府投融資平臺改革的成功與否。需要指出的是，投融資平臺國企改革應(yīng)采用“整合-重構(gòu)-協(xié)同”路徑，理順前提，把握核心，建立支撐，方能激活國企經(jīng)營活力，平穩(wěn)過渡到市場化經(jīng)營時期，確保國資改革的各方共贏。
（作者單位為南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司）
